摘要：城市規(guī)劃是一門科學(xué)，也是一項(xiàng)政府職能，同時(shí)還是一項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)。在現(xiàn)代城市規(guī)劃所關(guān)心的諸多問題中，利益問題已經(jīng)成為一個(gè)極其重要的問題，它貫穿于城市規(guī)劃的全過程，而且在很多情況下主宰著規(guī)劃的走向和決策。因此，所有城市規(guī)劃工作就是圍繞著利益問題進(jìn)行的。鑒于此，本文從公共利益視角對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行探討。

　　關(guān)鍵詞：公共利益,城市規(guī)劃,規(guī)劃師

　　一、前言

　　城市規(guī)劃成為協(xié)調(diào)社會(huì)不同利益的一種工具，城市規(guī)劃的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。當(dāng)前，中國正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)雙重轉(zhuǎn)型、城市化高速發(fā)展時(shí)期中，城市建設(shè)中由利益問題引發(fā)的各種建設(shè)矛盾已經(jīng)成為輿論的焦點(diǎn)。城市規(guī)劃工作需經(jīng)常面對(duì)市民為爭取各種權(quán)益如陽光權(quán)、綠地權(quán)、隱私權(quán)、視野權(quán)等引發(fā)的大量行政訴訟，市民的訴求并非僅僅是維護(hù)個(gè)人的利益，而體現(xiàn)的是對(duì)公共利益的關(guān)注。城市規(guī)劃工作面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，更已引起規(guī)劃界及政府部門的高度重視。2006 年 4 月 1 日起施行的新版《城市規(guī)劃編制辦法》將城市規(guī)劃定義為“城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”。新版《城市規(guī)劃編制辦法》強(qiáng)調(diào)編制城市規(guī)劃應(yīng)該本著科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會(huì)、節(jié)約和集約利用資源、關(guān)注中低收入人群的指導(dǎo)思想，應(yīng)當(dāng)考慮人民群眾需要，改善人居環(huán)境，方便群眾生活，充分關(guān)注中低收入人群，扶助弱勢群體，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公共安全。在規(guī)劃內(nèi)容上對(duì)涉及城市發(fā)展長期保障的資源利用、環(huán)境保護(hù)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、風(fēng)景名勝資源管理、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)、公共安全和公眾利益等方面的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)確定為必須嚴(yán)格執(zhí)行的強(qiáng)制性內(nèi)容。新版《城市規(guī)劃編制辦法》的這些變化，不論是從城市規(guī)劃定義、編制城市規(guī)劃的指導(dǎo)思想還是內(nèi)容上，都再次從法規(guī)的高度強(qiáng)調(diào)了城市規(guī)劃中公共利益的重要性，為以后城市規(guī)劃的編制工作指明了方向。

　　二、公共利益視角下城市規(guī)劃的建議

　　1、城市規(guī)劃確定城市公共物品的提供

　　城市是提供公共物品最多、最集中的區(qū)域，公共物品既是有形的物質(zhì)產(chǎn)品，如道路、橋梁、綠地公園、廣場、污水處理系統(tǒng)、城市形象等等，也有非物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)，如城市規(guī)劃體系、公共政策、管理法規(guī)、許可證制度、公共衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)習(xí)慣等等。只有在政府提供這些公共物品的前提下，城市功能才能正常發(fā)揮。但是，從財(cái)政能力以及公平性的角度出發(fā)，政府不可能提供消費(fèi)者認(rèn)為的所有的公共物品。城市公益設(shè)施建設(shè)難以從經(jīng)濟(jì)角度激發(fā)市場，吸引投資，而這些公益設(shè)施對(duì)于保障公共利益，維護(hù)城市正常機(jī)能至關(guān)重要。但是以上問題不能通過市場本身，而只有依靠代表社會(huì)整體利益的城市規(guī)劃的干預(yù)加以解決，城市規(guī)劃對(duì)城市公共物品的配置發(fā)揮了重要的作用。城市規(guī)劃部門通過對(duì)各類城市設(shè)施的服務(wù)對(duì)象進(jìn)行分析，來判定該類城市設(shè)施是否屬于公共物品還是私人物品，以確定投資主體，減少“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生，為政府投資公共物品提供依據(jù)。規(guī)劃部門應(yīng)成為政府實(shí)施宏觀調(diào)控、參與資源配置、為全體社會(huì)成員提供公共物品的重要公共部門。城市規(guī)劃應(yīng)成為公共服務(wù)型政府提供公共政策和公共服務(wù)的重要依據(jù)與手段，就是要在市場與政府這“兩只手”的互相抗衡中，發(fā)揮應(yīng)有的“規(guī)范、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、服務(wù)”作用，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

　　2、引導(dǎo)開發(fā)企業(yè)參與城市規(guī)劃建設(shè)

　　在制定規(guī)劃制度過程中，代表市場的開發(fā)企業(yè)沒有機(jī)會(huì)表達(dá)對(duì)城市發(fā)展和建設(shè)的愿望，他們成為規(guī)劃結(jié)果的被動(dòng)接受者。規(guī)劃不適應(yīng)市場的后果只有等規(guī)劃實(shí)施若干年后才顯現(xiàn)出來，這也是導(dǎo)致規(guī)劃難以順利實(shí)施的重要原因。由于城市規(guī)劃法沒有對(duì)開發(fā)企業(yè)參與規(guī)劃的法律保證，許多開發(fā)企業(yè)不得不借助別的渠道表達(dá)城市空間資源的利用需求，或采取不正當(dāng)手段與政府力量相結(jié)合，改變或調(diào)整規(guī)劃，謀取利益;或利誘規(guī)劃師，通過規(guī)劃技術(shù)手段，變相地謀取自身利益。為了控制開發(fā)企業(yè)主體對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的無度追求而影響公眾利益，必須加強(qiáng)對(duì)他們的監(jiān)督和約束，避免社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益受損，在城市規(guī)劃建設(shè)活動(dòng)中，開發(fā)商等利益實(shí)體往往要求對(duì)地塊實(shí)行超強(qiáng)度開發(fā)，而這種開發(fā)則以部分居民常年處于高樓陰影下為代價(jià)，這時(shí)可以對(duì)開發(fā)商因超強(qiáng)度開發(fā)所造成的外部負(fù)效應(yīng)實(shí)行經(jīng)濟(jì)懲罰，并對(duì)居民實(shí)施經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;對(duì)已經(jīng)建成的違規(guī)項(xiàng)目，在拆遷也挽不回不良后果的情況下，可采取“體罰性”的措施，即可讓開發(fā)商義務(wù)或免費(fèi)對(duì)其他城市公共空間進(jìn)行開發(fā)，對(duì)城市總體效益進(jìn)行補(bǔ)償。

　　3、提高公眾參與的積極性

　　一方面，公眾參與有利于將城市規(guī)劃建立在廣泛的群眾基礎(chǔ)之上，獲得更準(zhǔn)確的關(guān)于城市過去、現(xiàn)在的真實(shí)認(rèn)識(shí)和對(duì)將來發(fā)展的公眾設(shè)想。通過有效的公眾參與，規(guī)劃師們能了解到公眾在想些什么，他們需要規(guī)劃做些什么，使規(guī)劃工作落實(shí)在對(duì)公共利益透徹、準(zhǔn)確的分析和把握的基礎(chǔ)上，避免規(guī)劃決策脫離實(shí)際。同時(shí)，公眾參與使得規(guī)劃決策透明化，可以最大限度地消除規(guī)劃決策中的腐敗現(xiàn)象，保證規(guī)劃的公平、公正，保護(hù)公共利益得到落實(shí)。另一方面，在市場經(jīng)濟(jì)體制利益分化的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，從社會(huì)穩(wěn)定性的角度看，參與利益競爭者越多，就意味著更多的主體會(huì)熟悉并遵守社會(huì)的共同規(guī)則，政府的服務(wù)和管治就會(huì)獲得更多的支持，社會(huì)的穩(wěn)定性就越好。但是，目前我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃的法律法規(guī)不僅配套不夠，而且為公眾參加城市規(guī)劃提供法律支撐的法規(guī)制度也不健全。我國的城市規(guī)劃公眾參與仍然停留在“事后參與”和“被迫參與”的狀態(tài)，其根本原因是與我國公眾參與城市規(guī)劃的微觀層面的法理依據(jù)的缺失有著密切的關(guān)系。因此，我們不僅僅是要關(guān)注城市規(guī)劃的目的、編制過程中的公眾參與，也應(yīng)該要考慮對(duì)違法編制城市規(guī)劃、違法實(shí)施城市規(guī)劃的行政行為規(guī)定救濟(jì)途徑，以保障公共利益和公民的合法權(quán)利，從而真正落實(shí)憲法和其他基本法律的精神和內(nèi)容，體現(xiàn)城市規(guī)劃的立法為公、規(guī)劃為民。2006 年 4 月 1 日開始實(shí)施的《城市規(guī)劃編制辦法》已經(jīng)在公眾參與上有了突破，新《辦法》強(qiáng)調(diào)了公眾參與城市規(guī)劃編制的權(quán)利。例如 16 條規(guī)定，“在規(guī)劃編制中就應(yīng)該采取公示、征詢等方式，聽取公眾意見，并對(duì)有關(guān)意見采納情況予以公布。”從告知參與到征詢參與，參與工作已經(jīng)向前邁進(jìn)了一大步，今后還應(yīng)該完善公眾參與決策權(quán)和尋求救濟(jì)權(quán)的法律地位和相關(guān)規(guī)定。

　　4、發(fā)揮規(guī)劃師的作用

　　現(xiàn)實(shí)的發(fā)展要求城市規(guī)劃從一門崇尚科學(xué)理性的技術(shù)角色，轉(zhuǎn)變到公共事物中扮演組織群眾意見和協(xié)調(diào)不同利益團(tuán)體的角色，城市規(guī)劃師也從技術(shù)專家向社會(huì)活動(dòng)家轉(zhuǎn)變。“經(jīng)紀(jì)人”建設(shè)可由規(guī)劃師分別擔(dān)綱包括政府、開發(fā)主體和公眾等在內(nèi)的所有主體的利益代表，他們分別為所代表的利益集團(tuán)服務(wù)，在符合規(guī)劃原則的前提下與別的利益集團(tuán)進(jìn)行對(duì)話和談判，通過相互協(xié)調(diào)、相互對(duì)話體現(xiàn)各主體平等的權(quán)利和機(jī)會(huì)，維護(hù)各階層、團(tuán)體的利益，實(shí)現(xiàn)保障國家社會(huì)利益的目的，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、政府和市場等的多方互動(dòng)，協(xié)調(diào)相互之間的利益關(guān)系。當(dāng)前我國城市規(guī)劃師的就業(yè)狀況，決定了他們最多只能為公共利益而呼吁，而無法真正做到保護(hù)、爭取公共利益。“城市發(fā)展中，只有政府、市場、社會(huì)公眾形成勢均力敵的三股力量，規(guī)劃師中立的價(jià)值觀才能建立，才能成為公共利益代言人、社會(huì)利益維護(hù)者”。在這種情況下，規(guī)劃師要想承擔(dān)維護(hù)公共利益的職責(zé)，必須先致力于傳播規(guī)劃信息，規(guī)劃師不應(yīng)僅僅將其掌握的知識(shí)資源和擁有的智慧奉獻(xiàn)給他們的甲方，而更應(yīng)該傳播給廣大的公眾，用規(guī)劃知識(shí)武裝市民。可以利用大眾媒體、舉辦講座、散發(fā)宣傳品、創(chuàng)建規(guī)劃網(wǎng)站等對(duì)話平臺(tái)，廣泛宣傳城市規(guī)劃，提高公眾對(duì)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)，公眾才能更積極、更有效地參與到城市規(guī)劃活動(dòng)中。只有通過各種形式的宣傳活動(dòng)使公眾對(duì)城市發(fā)展決策的影響后果有所了解，才能讓百姓為自己的利益去與市場和政府抗?fàn)帯Ｒ虼耍瑐鞑ヒ?guī)劃信息成為規(guī)劃師繼續(xù)發(fā)揮、維護(hù)公共利益作用而采取的必然行動(dòng)。

　　三、結(jié)語

　　總之，城市是由眾多利益相關(guān)的個(gè)體所構(gòu)成的社會(huì)共同體，城市規(guī)劃具有復(fù)雜性的特點(diǎn)，面臨諸多社會(huì)性和倫理性問題，涉及到包括公共利益和私人利益的各種利益矛盾之間的協(xié)調(diào)與平衡。城市規(guī)劃應(yīng)全面體現(xiàn)社會(huì)公平，遵循以維護(hù)公共利益為重、以保護(hù)弱勢群體利益為先的倫理價(jià)值取向。

　　參考文獻(xiàn)：

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