摘要：隨著2003年7月1日國家標準《建設工程工程量清單計價規范》在全國范圍內的實施，表明國有資金和以國有資金為主投資的大、中型建設工程招標投標必須實行工程量清單計價。這種與國際慣例接軌的工程量清單計價模式，引入充分競爭形成價格的機制，制定衡量投標報價合理性的基礎標準，在投標過程中，有效引入競爭機制，淡化標底的作用。在保證質量、工期的前提下，按國家“招標投標法”及有關條例規定，最終以“不低于成本”的合理低價者中標，對提高國有資金投資效益和規范建筑市場秩序具有重要作用。
　　關鍵詞：工程量清單計價；招標；實踐；推行
　　《建設工程工程量清單計價規范》，是面向我國工程建設市場，運用市場定價機制，改革工程造價管理，逐步建立由政府宏觀調控、市場有序競爭形成工程造價的新機制。建設工程計價方式的改革，標志著我國工程造價管理發生了由傳統“量價合一”的計劃模式向“量價分離”的市場模式的重大轉變。
　　
　　一、工程量清單計價的主要內容
　　
　　工程量清單計價是承包人依據發包人按統一項目設置（計價項目），統一計量規則和計量單位按照規定格式提供的項目實物工程量清單，結合工程實際、市場實際和企業實際，充分考慮各種風險后，提出的包括成本、利潤和稅金在內的綜合單價并由此形成工程價格。
　　
　　工程量清單是招標文件的組成部分，由發包人或受其委托具有工程造價咨詢資質的中介機構，按照工程量清單計價辦法和招標文件的有關規定，根據施工設計圖紙及施工現場實際情況編制。工程量清單計價的工程總造價，由分部分項工程費、措施項目費、其他項目費、規費和稅金組成。工程清單項目費是指為完成施工設計圖紙所要求的且在工程量清單中所列出的各分部分項工程量所需的費用；措施項目費是指為完成工程項目施工，發生于該工程施工前和施工過程中技術、生活、安全等方面的非工程實體項目的費用；規費是指經國家和省政府批準，列入工程造價的費用，如定額編制測定費、社會保障費等；其他項目費包括預留金、零星工作項目費等；稅金是指按照稅收法律、法規的規定列入工程造價的費用。
　　
　　二、實行工程量清單計價招標的必要性
　　
　　（一）工程量清單體現了招投標公平競爭的原則
　　由于工程量清單作為招標文件的組成部分，包括了擬建工程的分部分項工程量項目、措施項目、其他項目名稱和相應數量的明細清單，由招標單位負責統一提供，從而有效保證了投標單位競爭基礎的一致性，為投標單位提供了公平競爭的基礎，體現了招投標公平競爭的原則。
　　工程量清單的公開，提高了招投標工作的透明度，為承包商競爭提供了一個共同的起點。由于淡化了標底的作用，把它僅作為評標的參考條件，設與不設均可，不再成為中標的直接依據，消除了編制標底給招標活動帶來的負面影響，徹底避免了標底的跑、漏、靠現象，使招標工程真正做到了符合“公開、公平、公正和誠實信用的原則”。
　　
　　（二）工程量清單招標體現了風險合理分擔的原則
　　由于建筑工程本身的特性，工程的不確定性和變更因素多。工程建設的風險較大。采用工程量清單招標，投標單位只對自己所報的單價、成本等負責，而對工程量因變更或計算等原因引起的錯誤不負責任，這部分的風險應當由業主承擔。也就是遵照誰引起的風險誰承擔責任的原則，因而工程量清單招標符合風險合理分擔的原則。
　　
　　（三）采用工程量清單招標有利于科學、公正評標
　　要體現招標投標的公平合理，評標定標是最關鍵的環節，必須有一個公正合理、科學先進、操作準確的評標辦法。目前國內還缺乏這樣一套評標辦法，評標過程中自由性、隨意性大，規范性不強；評標中定性因素多，定量因素少，缺乏客觀公正。采用工程量清單招標，工程量清單作為招標文件的一部分，是公開的，且統一了報價口徑，有利于對投標人的投標價格進行分析比較，真正做到擇優選擇中標人。
　　
　　（四）采用工程量清單招標有利于控制工程索賠
　　在傳統的招標方式中，“低價中標、高價索賠”的現象屢見不鮮，其中設計變更、現場簽證、技術措施費用以及價格是索賠的主要內容。采用工程量清單招標，由于單項工程的綜合單價不因施工數量變化、施工難易程度、施工技術措施差異以及取費等變化而調整，起到有利于控制工程索賠的作用。
　　
　　（五）采用工程量清單招標體現了企業的綜合實力
　　由于質量和工期、造價和工期之間存在著必然的聯系，投標企業報價時必須綜合考慮招標文件規定完成工程量清單所需的全部費用，不僅要考慮工程本身的實際情況，還要求企業將進度、質量、工期及管理技術等方案落實到清單項目報價中，在競爭中真正體現企業的綜合實力。
　　
　　（六）縮短招標周期、避免重復勞動
　　實行工程量清單招標充分發揮標底中已有的工程量作用，避免了招標方、審核方、投標方重復做預算，節省大量的人、材、物，同時縮短招標時間、提高功效，克服由于誤差帶來的負面影響，準確合理公正，便于實際操作。
　　
　　（七）采用工程量清單招標是與國際接軌的需要
　　工程量清單計價方式是目前國際上通行的做法，比較英國、美國、日本等國家的造價體系，均有一個共同點，即政府沒有統一的計價標準，價格通過市場確定。在我國香港特別行政區，國外金融機構貸款項目、政府機構貸款項目在招投標中已普遍采用工程量清單計價方式。加入WTO，為我國帶來了國際工程承包的機遇，同時國外造價咨詢機構也可在國內注冊成立獨資企業，所以無論是國內改革的需要，還是工程造價領域與國際接軌的需要，推進工程量清單計價方式已經刻不容緩了。
　　
　　三、工程量清單計價招標的基本做法��
　　
　　（一）招標單位在工程方案、初步設計或部分施工圖設計完成后，即可按照統一的工程量計算規則，以單位工程為對象，計算并列出各分部分項工程的工程量清單(應附有有關的施工內容說明)，作為招標文件的組成部分發放給各投標單位。其工程量清單的粗細程度、準確程度取決于工程的設計深度及編制人員的技術水平和經驗。在工程量清單招標方式中，工程量清單的作用一是為投標者提供一個共同的投標基礎，供投標者使用；二是便于評標定標，比選價格；三是進行工程進度款的支付；四是進行合同總價調整、工程結算的依據。��
　　
　　（二）如果設有標底，招標方（或招標代理機構）應按工程量清單計算直接費，并進行工料分析，然后按現行定額或招標單位擬定的工、料、機價格和取費標準、取費程序及其他條件計算綜合單價。把它僅作為評標的參考條件，設與不設均可，不再成為中標的直接依據。
　　
　　（三）項目招標文件或施工承包合同中，規定中標單位投標的綜合單價在結算時不作調整；而當實際施工的工程量與原提供的工程量相比較，出入超過一定范圍時，可以按實調整，即量調價不調。對于不可預見的工程施工內容，可進行虛擬工程量招標單價或明確結算時補充綜合單價的確定原則。
　　
　　四、工程量清單報價實踐中存在的問題
　　
　　通過對工程量清單報價的試點，發現業主方面、招標代理機構方面主要存有以下問題：
　　
　　（一）業主方面
　　
　　對工程量清單報價的理解深度不夠，認為清單報價就是最低價格中標，愿意花最少的價值獲取最優工程。由于多年來建設工程粗預算、多簽證、下功夫結算的現實影響，往往認為后續還有結算把關，不能把問題充分考慮在工程建設前期，為工程量清單計價留下隱患；受急于開工心態的影響，在完成項目登記后，業主就要求在短時間內結束招投標工作，確定施工單位。而工程量清單報價在當前各方理解程度差異較大和實際操作水平不高的情況下，若在短時間完成工程量清單的編制，勢必影響工程量清單及招標文件的編制質量，大大降低了工程量清單的準確性。
　　
　　（二）招標代理機構
　　
　　由于目前我區各招標代理機構缺乏從事工程量清單計價的專業人員，編制中存在對工程量清單報價總體概念模糊、認識深度不到位、重視程度不夠、文件編制水平不高、工程量清單計算方法掌握的不好、工程量清單計算錯誤、代理質量沒有保證等問題。如試點中的某工程清單項目完全按我區現行預算定額地區單位估價表的章節流水子目及順序編寫，而招標文件套用工程量清單模式，由于未能真正掌握清單報價的方法，給投標單位造成理解中的多頭思路、報價差異大、計價困難等問題；也給評標人員造成不應有的麻煩。
　　
　　五、工程量清單計價招標需探討的問題
　　
　　（一）如何確定工程合理低價是一個復雜的問題
　　根據招投標法律規定，合理低價和不低于成本是衡量和評審投標報價的兩個標準。關于投標報價不能低于成本競標，這里指的成本是投標人自身的成本，但由于投標人成本的不確定性，這一標準在實際操作中很難掌握。目前應參考有代表性的施工企業定額，再根據人工、材料、機械臺班的市場綜合單價，計算出工程成本價；其次，在工程成本價的基礎上，考慮一定的利潤，確定工程合理價格。
　　
　　控制投標報價低于成本是針對目前存在的壓低標底價和低于成本報價等不規范行為，防止由于過低的成本報價中標導致偷工減料、工程質量低劣現象發生。招標投標法和國家計委等七部委發布的《評標委員會和評標方法暫行規定》都提出了不低于成本投標報價的評定原則。這里的成本是指企業的個別成本。評定是否低于成本應由評標委員會針對每個分項進行認真分析看是否能保證工程質量，是否有偷工減料，是否采用不平衡報價，是否采用新工藝、新材料、新方法等再下結論。故要求評標委員會要做到公正合理的評標，遵循政府制定的法律、法規和規定。
　　
　　（二）如何合理分配經濟標與技術標的權重
　　在保證質量的前提下獲得業主滿意的價格。低價中標會產生劣質風險，優質中標會產生不合理高價風險。為體現價格競爭，商務標的比重一般應占到70%，根據項目特點的不同作相應的上下浮動。對結構簡單，施工方法與工藝相對成熟的施工面目，商務標的權重不妨為100%；對結構復雜，技術難度大的項目，為避免施工單位低價搶標，影響工程質量，應加大技術標權重。
　　
　　（三）如何合理設定商務標的評分標準
　　商務標評審包括總投標報價和分部分項工程綜合單價兩部分內容。對總報價評審可以從兩方面進行構思，一方面，為防止投標人哄抬標價或惡性壓價可能性的產生，通過設置量化標準來確定“異常”報價，對異常報價只能計取較低分值，另一方面，對正常報價，應體現價格低者得分高的原則。根據這一思路，有以下評分方法供參考：當最高或最低報價明顯高于或低于次高或次低報價時，最高或最低報價作為“異常”處理，不參與評標基準價；對應基準價的報價獲得基準分，報價每偏離基準價1%扣減（增加）一固定分值，報價越低得分越高，一般增減分不超過10分。對異常報價，只計基本分，用以降低其中標的概率。綜合單價評審的總分值一般可設為20分，隨機抽取10個對工程造價影響的分部分項工程進行評審，每個子目2分，綜合單價評審的目的是為了防止施工企業不平衡報價，同時，也是評判其總價是否合理的有效方法。單價評審與總價評審的基本思路是一致的，只不過在具體分值的取定上有所不同。
　　
　　（四）建立履約保證金制度和市場清出制度
　　為了防止惡意降低標價中標，在簽定施工合同后，由承包方按工程造價一定比例向發包方交納履約保證金。一旦承包方惡意停工、有嚴重的質量問題、不履行合同時，保證金不予退回。同時，有關部門給承包方建立檔案，有嚴重問題的企業和承包者，將被列入“不良名單”，定期公布。
　　
　　（五）工程量清單報價實行后，工程造價管理部門的作用
　　工程造價管理部門應及時收集、整理和公布有代表性的已竣工項目的工程造價信息，為其它工程提供報價參考；定期公布指導性的人工、材料和機械臺班單價。
　　
　　六、工程量清單計價的推行
　　
　　為了做好工程量清單計價的推行，我認為應做好以下幾項工作：
　　（一）工程量清單的編制
　　
　　工程量清單應由具備招標文件編制資格的招標人或招標人委托的具有相應資質的招標代理、造價咨詢機構負責編制。工程施工招標時所編制的工程量清單項目是招標人編制確定招標標底價的依據，是投標人策劃投標方案的依據，同時也是工程竣工結算時結算價調整的依據。
　　
　　工程量清單是招標人或招標代理單位依據招標文件及施工圖紙和技術資料，按照目前預算定額的工程量計算規則和統一的施工項目劃分規定，將實施招標的工程建設項目實物工程量和技術性措施以統一的計量單位列出的清單，是招標文件的組成部分。在工程量清單計價模式中，工程量清單全面地列出所有可能影響工程施工造價的項目及其工程量，并對每個項目的性質給予描述和說明，以便所有承包單位在同一標準基礎上做出報價。
　　
　　由此可見，工程量清單計價模式，實際上是企業自主報價、最終由市場形成價格的一種市場經濟條件下的計價模式。清單計價對于承發包雙方都是有利的，是節約資金，創造價值、提高效益的有效途徑。招標人要充分認識到實施工程量清單計價的必要性和迫切性。
　　
　　（二）建立企業內部定額
　　
　　《建設工程施工發包與承包計價管理辦法》(建設部107號令)第三條規定“建筑工程施工發包與承包價在政府宏觀調控下，由市場競爭形成”這一條款闡述了承發包價的形成機制一方面是競爭形成的，另一方面是需在政府宏觀調控下。基于這一機制，各個施工企業應該有一套根據自身技術、設備、管理、施工方案等實際情況，體現本企業先進性的內部定額，并根據市場行情不斷調整優化內部結構，來適應市場，發展自己。這個定額對外可作為投標報價的依據，對內作為編制施工組織設計、內部核算的依據。它是本企業已完工程數據的積累和提煉，并與施工方案實現雙向反饋。做到項目劃分細，功能針對性強，是真正能充分體現企業生產、經營、管理水平個性化的企業定額，這也是企業文化的重要組成部分。特別是在推行工程量清單計價辦法后，施工企業定額的重要性日益突出。企業個別成本只有以企業定額來衡量，并以企業個別成本參與市場競爭，最終形成工程造價。施工企業應由專家作為咨詢顧問，結合企業實際按“計價規范”要求，抽調骨干力量組成專門機構，策劃組織編制企業定額方案。
　　
　　（三）加強信息化建設
　　
　　推行工程量清單后，大部分的人工、材料、機械設備價格將隨著市場行情定價，建設各方主體由于受人力、經費、渠道的限制，需要這方面的最新信息引導計價活動。所以應利用網絡等現代化的傳媒手段，建立起工程造價信息系統，以最新的價格信息迅速傳送到社會有關各方，為工程計價各方服務。政府相關部門要努力轉變職能，自覺為企業提供服務，及時測算、發布權威性的信息，以便于企業選用、采納。從而為最終實現“四化”：即工程量計算規則統一化、工程量計算方法標準化、工程造價的確定市場化、資源管理信息化打下良好基礎。
　　
　　（四）提高造價人員素質
　　
　　施工企業投標報價在很大程度上決定了中標后的施工行為，對項目的工期、質量將產生直接的影響。因此，合理工程項目造價是施工企業的生命線。為了保障工程量清單計價健康有序的實施，施工企業造價人員應嚴格按照招標投標的有關規定，結合工程項目實際編制施工項目的工程量清單報價，防止哄抬造價或故意壓價、分別約定報價。招標單位要避免向投標單位泄露標底、在開標前撤換投標文件、更改投標報價等串通投標行為的發生。對預算編制人員要加強職業道德和業務素質教育，進行有關施工、技術、設計規范和預算業務及相關法律法規的培訓，實行持證上崗和執業資格登記備案制度，嚴厲查處預算造價人員私自承接預算編制業務以及其他損害業主或國家利益的現象，定期進行預算工作檢查，對高估冒算、預算編制質量低劣的預算造價人員予以處罰或取消預算編制資格，凈化行業環境。
　　
　　（五）合同雙方風險應合理分擔
　　
　　由于市場價格風險較大，這對按工程量清單計價中標的施工企業來說，所面臨的風險是不可低估的。所以按工程量清單計價中標的工程項目，對合同雙方應有一個風險合理分擔的問題。如果在合同中未約定風險范圍，當市場材料價格變化使風險達到不合理程度時，僅施工企業一方是無力承受這種風險的。當一種材料的市場價格上漲風險較大時，如果其他材料的組價能夠對價格上漲的材料虧損進行補償，施工企業對于這種風險還是可以承擔的。如果非但不能補償，甚至其他材料的組價按市場價也存在著虧損時，這對受到市場壓級壓價、墊資施工、甚至還要交納數額相當可觀的多種保證金以及有些業主惡意拖欠工程款的施工企業來說，無疑使生產經營在已無利潤空間的基礎上雪上加霜。
　　
　　所以，按工程量清單計價中標的工程項目，合同雙方應當對風險分擔在合同中明確約定。否則，建設單位或投資方既不負責材料采購，又不對材料認質認價，將材料漲價風險全部讓施工企業承擔，不符合市場經濟公平、公正和誠信雙贏的原則。另外，建設主管部門還應當加強對工程量清單計價的審核與中標合同的簽約監督，審核工程量清單計價的標準性，參與評標定標的過程監督，審查中標價的合理性和對中標合同的簽約監督，以保證合同按規定簽訂，保證合同主體、合同內容的合法性，維護合同雙方當事人的合法權益和經濟效益。
　　
　　（六）做好工程量清單報價與招標文件和施工合同的銜接
　　
　　工程量清單是招標文件中的重要組成部分，是投標企業進行投標報價和進行公平競爭的基礎。結合招標文件和工程量清單的特點，根據有關法律、法規，參照FIDIC合同文本，重新修訂施工合同示范文本中的相關條款很有必要。對建設工程施工合同示范文本中涉及價格的部分，應將工程量清單報價的相關條款列入其中，將建設工程管理與控制的內容融入施工合同之中。同時要加強對施工合同的跟蹤管理，通過合同備案制和合同跟蹤管理制度的實施，做好對工程造價變更、工程索賠和工程結算的管理工作，以保證工程量清單計價方式的順利施行。
　　
　　（七）工程量清單招標結算價的調整
　　
　　1．工程量清單報價中，投標人的綜合單價不作調整。工程竣工結算時，實際發生的招標時所依據的施工圖紙以外的工程量變更和由于招標人原因造成的工程量清單漏項或計算誤差應給予調整。
　　
　　2.工程量調整時的結算：
　　
　　工程量清單中原有的項目，按報價中的綜合單價確定。工程量清單中有類似的項目，應參照類似工程項目報價中的綜合單價商定。工程量清單中沒有的項目，按現行預算定額及有關規定結算。
　　
　　（八）抓好法律、制度建設和宣傳教育工作
　　
　　對業主、承包商、中介組織、管理部門來說，工程量清單招標方式畢竟是一個新東西，需要有一個學習和適應的過程。通過學習借鑒、調查研究和試點城市、試點工程，提高認識、掌握知識、摸索經驗。同時，要采取措施普及這方面的知識。對專業人員，可以實施繼續教育計劃，讓他們在掌握這個發包方式方面先行一步；對承包商、中介組織和管理機構的主管人員，要分期分批進行培訓；對工程建設的其他有關人員，要充分利用宣傳的手段，普及知識，介紹每個階段推行的具體做法，爭取全社會的理解和支持。
　　
　　（九）必須加快市場中介組織的建設
　　
　　由于工程建設中介組織起步比較晚，我們對工程中介咨詢機構缺乏總體規劃。在建設監理機構資質管理規定中，規定建設監理單位可以從事招標代理、投資咨詢，也可以兼營工程造價咨詢；稍后出臺的工程造價咨詢機構資質管理文件中，也規定工程造價咨詢包括投資咨詢、招標代理、建設監理（工程預算和工程結算審核）。依照國家有關規定設立的工程咨詢機構，對上述業務范圍更是無所不包。但是，這些規定對從事同一業務所要求具備的條件互不相同，對從事招標代理業務的行為如何監管、違法違規行為如何處理沒有統一的規定。
　　總之實行工程量清單報價，是我國工程造價計價方式的一項重大改革，是市場經濟發展的需要。在實行工程量清單計價招標的開始階段，總會出現這樣和那樣的問題，只要有關管理部門及時完善法律法規、招標單位及時采取相應措施，招標工作就一定會做好。