〔摘要〕 既要客觀認識“土地財政”對地方經濟增長的作用，也不應該回避其負面影響。經濟數據的回歸結果顯示，土地出讓收入每增加1%，對地方經濟增長就有0.173%的推動作用，且還在擴大，但土地出讓收入對各地經濟產生的影響程度不同。拉動地方經濟增長過程中，東部地區地方政府更多依賴土地出讓收入，中部地區更多依賴勞動力和固定資產投資增長，西部地區則更多依賴國家對西部的固定資產投資增長。在現行制度框架下，“土地財政”仍不可或缺，且主要還應該用于地方經濟增長和城市建設，不能因為土地財政本身存在弊端就采取完全否定和徹底取消的態度，但必須推進其轉型。短期應側重于采取相關治標措施;長期而言，必須立足社會和諧可持續發展進行制度創新，深化改革，完善土地財政。

　　〔關鍵詞〕 經濟學論文發表,土地財政,經濟增長,轉型

　　〔作者簡介〕葛揚，南京大學經濟學院、長江三角洲經濟社會發展研究中心教授、博士生導師;

　　錢晨，南京大學經濟學院碩士研究生，江蘇南京 210438。

　　一、引言

　　土地財政在我國GDP近十多年持續高速增長中的作用不可小覷，主要體現在以下三個方面：一是通過劃撥和協議出讓土地等方式招商引資，促進制造業、房地產業和建筑業超常規發展，以此帶來高額營業稅、企業所得稅等地方稅，并隨著土地出讓，建設用地增多必將帶來周邊其他項目的投入增長，進而帶動整個區域經濟增長;二是通過招、拍、掛等方式收取土地出讓金，并以土地使用權和收益權獲得土地融資，以此帶動地方經濟發展〔1〕;三是以土地進行銀行抵押貸款，獲取城市基礎建設資金。如此，土地財政成為地方政府建設城市必不可少的一部分。〔2〕

　　目前學術界對土地出讓收入所引發的土地財政問題研究基本上是定性分析，而且多持批判態度。〔3〕但是，“土地財政”并沒有因為人們的批判而消失。“土地財政”的出現及其存在有其必然因素，也應該有一個客觀的認識和分析。本文采用計量分析方法，從定量的角度就“土地財政”對地方經濟增長的影響進行實證研究，并探討處于不同經濟發展階段的不同地區“土地財政”作用的差異。既客觀地認識“土地財政”對地方經濟增長的作用，也不回避“土地財政”所產生的負面影響，從而為“土地財政”轉型提供理論依據。

　　二、現階段我國“土地財政”的構成和特征

　　土地財政收入的構成，不僅包括由政府代理行使土地所有者權利過程中形成的權益性的各種土地稅收收入，而且包括政府作為社會管理者依法強制征收、為公共服務提供財力支持的各種非稅收入包括土地出讓收入。前者是制度內土地收入，后者是制度外收入。

　　1.制度內土地收入

　　現階段我國制度內土地收入以土地稅費為主，包括與土地直接相關的稅收、與土地間接相關的稅收和部門收費項目三大部分。〔4〕

　　(1)與土地直接相關的稅收，是指土地使用和轉讓過程中需要繳納給政府的相關稅費，主要有城鎮土地使用稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅等，這些稅種在分稅制改革后均歸地方所有，由地稅部門收取。自2001年開始，與土地直接相關的稅收以較快速度增加，而此部分稅收基本上全部歸屬于地方政府的財政收入。

　　(2)與土地間接相關的稅收，主要是指土地征用以及與房地產業有關的稅費。這部分土地收入主要是由建筑業和房地產業帶動產生的稅收，包括房地產稅、房地產業和建筑業的營業稅、所得稅等。與土地間接相關的收入應該還包括其他一些方面，在此無法一一贅述。由于地方財政可以取得建筑業和房地產業的所得稅(2002年后與中央共享)和營業稅等稅收收入，并且這些稅收收入已經成為地方政府預算內收入的重要來源，在強烈的稅收收入激勵下，地方政府多年來一直樂于推動城市化建設，且在此過程中獲取了更多與土地間接相關的稅收。考慮到僅房地產業、建筑業已產生較大規模的土地間接稅收，而其他產業如第三產業也有許多收入與土地征用、出讓有關，因此本文判斷土地財政被低估的可能性極大。

　　(3)部門收費項目，是與土地直接有關的收費。指根據政府文件規定的項目和標準，用地者在辦理征(撥、使)用地手續或辦理土地登記和變更登記時應繳納的各種費用。主要包含耕地開墾費、土地復墾費、征(撥)用地管理費、新增城鎮建設用地有償使用費、土地出讓業務費等。另外還有政府各部門在土地征用、出讓、房地產開發過程中所收取的種類繁多、內容復雜的收費項目，如土地證書工本費、建設用地批準書工本費、土地登記費、土地權屬和用途變更費等。

　　2.制度外土地收入

　　我國現階段稅費外土地收入指土地出讓金。土地出讓金并非稅費，而是政府出讓土地得到的租金，也叫“國有土地使用權出讓收入”。分稅制改革后，在2007年以前，土地出讓收入先納入預算外專戶管理，再將扣除征地補償、拆遷費用以及土地開發支出等成本性支出后的余額繳入地方國庫，屬地方政府性基金預算管理，這便使土地出讓金收入明確地歸屬了地方政府，成為地方政府的預算外財政收入，所以土地出讓收入一直游離于政府財政預算管理體制之外，僅被作為政府財政預算外資金或非預算資金管理。如此一來直接形成了土地出讓收入的“管理體制外、收支預算外”模式。

　　我國土地實行公有制，為了規范國有土地使用權出讓收支管理，近年來中央政府已相繼制定了一系列管理辦法和措施加以規范。本質上，土地出讓金的性質與稅費不同，為政府出讓土地使用權所得租金，是土地使用權利的價格體現。以城鎮土地出讓為例，住宅用地、工業用地和商業用地這三類用地的出讓使用年限分別為70年、50年和40年。理論上看，土地出讓金應該等于今后若干年土地租金收入的貼現值，但實際操作中，土地出讓金的金額卻是根據土地市場供求情況，采取公開“招、拍、掛”方式確定的。 　　 3. 土地財政的特征

　　土地稅費收入和土地出讓收入構成了我國“土地財政”的基本內容，且具有如下特點：

　　(1)土地出讓收入所占比重快速提升，地方政府對“土地財政”依賴過度。研究表明(如圖1)， 2000年以前，土地出讓收入在地方財政收入和全國財政收入中的占比都維持在10%以內的較低水平，2001―2003年二者占比持續上升至近幾年最高值，此后一直高位徘徊，2009年土地出讓收入在全國財政收入中占比達25.07%，在地方財政收入中占比達52.69%，成為地方財政收入的支柱性來源，導致地方財政收入增長結構單一，地方財政對土地及房地產業依賴過度。而地方政府支出對土地財政收入的高度依賴本質上是對土地資源開發利用的依賴。

　　圖1 1996-2009年我國土地出讓收入在

　　全國財政收入占比和地方財政收入占比

　　數據來源：1999-2010年《中國國土資源年鑒》，1997年《中國土地年鑒》，1997-2010年《中國統計年鑒》。

　　(2)土地收入支出明確，形成顯著的“二元”路徑。一是以隱性“土地財政”推動工業化進程，地方政府通過壓低地價或者相關土地稅收優惠政策、甚至免費方式將土地提供給投資方，進行招商引資，加速地方的產業發展。實際上地方政府是以特有的土地“一次性投入”在推動工業化并換取工業化之后的產業年度稅收收益。二是以顯性“土地財政”推動城市化進程，地方政府通過不斷提高的地價獲得高額土地出讓收入，以此作為城市建設資金，用于城市基礎設施和公共設施建設。

　　(3)土地稅費項目的設立缺乏合理性，相關管理制度不完善。土地收費項目幾乎全部出自地方性法規，不少收費項目都是由地方政府自行制定的，這就導致地方政府在有關土地稅費征收上具有很大的隨意性。從土地財政收入構成看，土地直接稅收有四種，但其中有兩種是按面積征稅，還有一種基本處于停征狀態，沒有能夠體現級差地租收益。間接稅收以建筑業和房地產業的營業稅為主，主要來自投資和建設規模，而不是來自地方產業升級及經濟可持續發展。尤其值得關注的是，目前地方政府對土地出讓金的成本核算透明度不高，對土地稅費的管理和使用效率的監督更處于明顯滯后狀態。

　　三、我國土地財政對地方經濟作用的實證分析

　　1.計量模型的建立和數據說明

　　本研究運用的生產函數模型是有三種常規投入(土地、勞動、資本)的柯布―道格拉斯函數，以具體分析土地各要素對地方經濟增長的影響。依據經濟增長與土地、資本、勞動力等因素的關系，本文選取各地區生產總值表示被解釋變量，用Y表示;選取土地出讓收入表示解釋變量之一的土地生產要素建設用地出讓成交價款，此處土地出讓收入的統計口徑是《中國國土資源統計年鑒》，用land表示;選取固定資產投資作為解釋變量之二的資本要素投入，用capital表示;依據我國經濟的增長與第二、三產業發展的密切關系，選取第二、三產業就業人數總和表示解釋變量之三的勞動要素投入，用字母labor表示;剩余的變量為截距和隨機擾動項，截距表示除基本要素投入和制度因素之外的其他因素對地方經濟增長的影響，由此得到下面的估計等式：

　　lnYi=α0+α1lnlandi+α2lnlabori+α3lncapitali+εi

　　這里α是需要估計的參數，ε是誤差項。各地區生產總值Y、土地出讓收入X和固定資產投資K的單位為億元，第二、三產業就業人數總和L的單位為萬人，這四個變量均是對數形式。本研究所采用的相關數據均來自國家統計局編制的2010年度《中國統計年鑒》和《中國國土資源統計年鑒》，并以地方數據為考察對象。

　　2.計量結果的說明和分析

　　本文首先選取2009年31個省(市、自治區)的截面統計數據進行研究，考察所選取的各種生產要素與其生產量之間的關系，以此分析地方土地出讓收入對地方經濟的影響。考慮到地區差異的影響，本文先對各省份進行回歸分析，然后再分別對東中西三大地帶內部各省份進行回歸分析比較，最后選取典型城市1998-2009年的面板數據進行回歸分析。

　　(1)全國省份回歸分析

　　將選取的31個省(市、自治區)的數據代入模型，利用最小二乘法回歸得到如下結果：

　　本文采用的數據為2009年31個省市自治區的截面數據，由于地區之間存在經濟發展差異，因此土地出讓收入對各地經濟會產生不同程度的影響，這種差異使得模型很容易產生異方差，從而影響模型的估計和運用。為此，本文利用White檢驗對該模型是否存在異方差進行檢驗，由檢驗結果可以看出，nR2=7.444816，但不可以拒絕“不存在異方差”的原假設，得出原模型不存在異方差的結論。

　　原模型回歸結果可以看出：R2接近96%，修正后的R2也高達95.5%，F值在99%的水平上顯著，模型擬合度較好;ln(land)前的系數為0.172965，且在1%的水平上顯著為0，在99%水平上拒絕β為0的假設;ln(labor)前的系數為0.177956，且在12%的水平上顯著為0，在88%水平上拒絕β為0的假設;ln(capital)前的系數為0.650414，且在1%的水平上顯著為0，在99%水平上拒絕β為0的假設。以上結果說明，從31個省(市、自治區)綜合來看，土地出讓收入對地方經濟增長有顯著正向推動作用，2009年經濟數據的回歸結果顯示土地出讓收入每增加1%，對地方經濟增長就有0.173%的推動作用。隨著近年土地出讓收入規模的擴大化，其對我國地方經濟增長的影響不斷提高，地方經濟增長對土地出讓收入的依賴性也逐年增強。

　　(2)東、中、西部省份回歸分析

　　由于地區之間存在經濟發展差異，因此土地出讓收入對各地經濟會產生不同程度的影響。下面對我國大陸東、中、西部三大經濟地帶的經濟數據進行分區域研究，以此比較各區域土地收入對區域經濟不同的影響程度。目前統計上東中西部的劃分是：東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11省市;中部地區包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8省;西部地區包括重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內蒙古、廣西12省區市。 　　 由東部經濟數據回歸結果可以看出：R2接近95.4%，修正后的R2也高達93%，F值在99%的水平上顯著，模型擬合度較好;ln(land)前的系數為0.320483，且在11%水平上顯著為0，在89%水平上拒絕β為0的假設;ln(labor)前的系數為0.377208，且在10%水平上顯著為0，在90%水平上拒絕β為0的假設;ln(capital)前的系數為0.323822，但是不能拒絕此系數為0的假設。以上結果說明，在經濟發達的東部11省市，土地出讓收入對地方經濟增長有顯著正向推動作用，回歸結果顯示2009年東部地區土地出讓收入每增加1%，對東部地區地方經濟增長就有0.320%的推動作用，較全國整體對地方經濟增長影響有約超一倍的貢獻度。

　　中部地區OLS回歸結果如下：

　　中部經濟數據回歸結果所得出的是一個與東部不同的結論：R2接近92%，修正后的R2也較大，F值在95%的水平上顯著，模型擬合度較好;ln(land)前的系數不同于一般情況，為-0.354329，且在10%的水平上顯著為0，在90%的水平上拒絕β為0的假設;ln(labor)前的系數為0.606827，且在5%水平上顯著為0，在95%水平上拒絕β為0的假設;ln(capital)前的系數為0.425886，但是不能拒絕此系數為0的假設。以上結果說明，在資源豐富、重工業基礎較好的中部地區8省，土地出讓收入對地方經濟增長有顯著負向推動作用，不同于全國整體和東部地區的情況，中部地區地方經濟對土地出讓收入依賴較小，土地出讓收入對地方經濟無明顯促進作用，相反有一定負面影響，中部地區經濟增長更多地依賴勞動力和固定資產投資增長，二者及其他經濟因素對地方經濟有一定的正向推動作用。

　　西部經濟數據回歸結果如下：雖然R2接近99%，修正后的R2也高達98.9%，F值在99%的水平上顯著，模型擬合度較好;但是ln(land)前的系數較小，接近0，為0.001332，且不能拒絕此系數為0的假設;ln(labor)前的系數為0.081255，也不能拒絕此系數為0的假設;ln(capital)前的系數為0.936781，在1%的水平上顯著為0，在99%的水平上拒絕β為0的假設。以上結果說明，在經濟欠發達的西部地區12省市自治區，土地出讓收入對地方經濟增長雖有正向推動作用，但不明顯，接近于0，勞動力的增長對西部地區的經濟有一定正向影響，但同樣作用較弱，對西部經濟的增長產生顯著正向推動作用的因素為固定資產投資。近年西部大開發如火如荼，國家對西部的固定資產投資在很大程度上拉動了地方經濟增長，相對土地出讓收入，西部地區的地方經濟更多依賴于地方投資的增長。

　　綜合東中西部三地區回歸分析結果可以看出，東部地區地方政府更多依賴土地出讓收入拉動地方經濟增長，中部地區更多依賴勞動力和固定資產投資的增長，而西部地區則更多依賴固定資產投資的增長。經濟越發達的地區，地產價格越高，房地產市場越繁榮，投資回報收益越高，土地出讓收入越豐厚，政府的土地財政對地方財政就有更大的占比，地方經濟的增長也更多地依賴土地出讓收入的增長，所以東部地區的地方經濟對土地出讓收入的依賴較重;而中部地區有著豐富的煤礦資源，重工業基礎較好，經濟發展更多依賴地方工業的發展，地方政府通過劃撥和協議出讓土地等方式招商引資，土地出讓收入較少，對當期地方經濟影響很小甚至為負向作用，土地的價值更多地反映在長期;西部地區因開發歷史較晚，經濟發展和技術管理水平與東、中部差距較大，但目前國家正在積極推行西部大開發，政策扶持力度很大，所以地方經濟更多依賴固定資產投資，同時由于西部國土面積較大，開發較晚，地價較低，土地出讓收益較少，眼前對地方經濟增長的促進作用顯得微乎其微。

　　(3)東部發達地區面板數據的回歸分析

　　上文分析看出，經濟越發達地區，地方經濟對土地出讓收入的依賴性越強，但鑒于截面數據分析的局限性，未能把時間維度納入分析框架。下面選取1998-2009年經濟發達的四個地區――北京、上海、廣東和江蘇的經濟數據進行面板數據分析，考慮到物價水平的影響，先對地區生產總值Y、建設用地出讓成交價款land、固定資產投資capital三項變量進行剔除物價的處理，擴展模型如下：

　　lnYit=α0+α1lnlandit+α2lnlaborit+α3lncapitalit+εit

　　A. 單位根檢驗

　　為避免偽回歸，需對模型中的變量進行單位根檢驗，以檢驗其平穩性。本文將分別采用LLC檢驗(Levin、Lin和Chu，2002)、IPS(Im、Pesaran和Shin，2003)、Fisher-ADF和Fisher-PP檢驗(Maddala和Wu，1999)四種單位根檢驗方法，且均假定H0存在單位根。結果顯示，所有變量通不過單位根檢驗，所有變量一階差分可以形成平穩序列，但因變量和解釋變量之間的關系還須進行協整檢驗。

　　根據前面的分析可知，lnYit、lnlandit、lnlaborit和lncapitalit都是一階單整變量，繼而可以進行協整檢驗。為了保證結論可靠，分別采用Pedroni的統計量和Kao的ADF統計量進行面板協整檢驗。檢驗結果如表3所示：

　　從檢驗結果可以看出，大部分檢驗方法的結果在顯著水平下拒絕原假設，因此，本文認為地方經濟增長與土地出讓收入、勞動力投入及固定資產投資之間存在著長期穩定的均衡關系。

　　C.實證結果

　　在確定地方經濟增長與土地出讓收入、勞動力投入及固定資產投資之間存在協整關系之后，本文將以下模型

　　東部發達地區北京、上海、廣東和江蘇1998-2009年的面板數據回歸結果顯示：R2較高接近95%，修正后的R2也高達94.5%，F值在99%的水平上顯著，充分表明模型擬合度較好;ln(land)前的系數為0.007724，但不能拒絕此系數為0的假設; ln(labor)前的系數為0.235698，且在1%的水平上顯著為0，在99%的水平上拒絕β為0的假設;ln(capital)前的系數為0.842636，且在1%的水平上顯著為0，在99%的水平上拒絕β為0的假設。這一結果說明，土地出讓收入對上述發達地區地方經濟增長的正向推動作用不明顯，在過去12年的時間維度上，土地出讓收入產生的影響較弱，以往長期看地方經濟主要依靠勞動力投入和固定資產投資拉動，土地出讓收入的正向影響是近幾年才逐漸顯現的。 　　 綜合2009年橫截面數據回歸分析結果和1998-2009年面板數據回歸分析結果看，經濟越發達的地區，地產價格越高，房地產市場越繁榮，投資回報收益越高，土地出讓收入越豐厚，政府的土地財政對地方財政有更大的占比，地方經濟增長更多依賴土地出讓收入的增長，所以經濟發達的東部地區地方經濟對土地出讓收入的依賴較重;加入時間維度研究后發現，土地出讓收入對發達地區地方經濟產生較大影響是在近幾年逐漸顯現的，隨著房地產市場逐漸繁榮，地價逐漸飆高，發達地區地方經濟的發展近幾年更多依賴土地出讓收入的增長，正是更多的土地收入使得地方財政較充裕，從而更大程度地刺激了地方經濟。

　　四、“土地財政”在正、負效應中如何轉型

　　通過以上實證研究可以發現，2009年橫截面數據表明東部地區地方政府更多依賴土地出讓收入拉動地方經濟增長，中部地區更多依賴勞動力和固定資產投資的增長，而西部地區則更多地依賴固定資產投資的增長;1998-2009年發達地區的面板數據表明，在過去12年的時間維度上，土地出讓收入的影響較弱，以往長期看地方經濟主要依靠勞動力投入和固定資產投資拉動，說明土地出讓收入對發達地區地方經濟的正向影響是在近幾年才逐漸顯現的。隨著近幾年國內經濟發達地區房地產市場的繁榮，地價逐年升高，發達地區地方政府的土地出讓收入比較豐厚，政府的土地財政對地方財政有越來越大的占比，地方經濟的增長也更多依賴于土地出讓收入的增長。

　　理論上，作為稀缺生產資料的土地，所有者或使用者利用其參與社會經濟活動并獲得收益是一種合理的經濟行為;同樣，政府作為公共產品的提供者，對于生產資料的交易、所得采取相應的稅費措施也屬于以政控財、實現政府調控經濟目標的合理內容。從制度框架看，我國實行的是土地公有制和土地用途管理制度，因此，政府兼具土地資源管理的規劃、審批、執行及使用占有等多重任務，調控土地資源具有獨有的強勢地位。目前我國仍處在以城市化為主要內容的產業轉型升級階段，今后一段時期內必然還將繼續在某種程度上發揮“土地財政”的歷史作用。因此，無論從理論上還是從制度上看，政府依靠土地優化資源配置、將土地作為調控經濟的手段和形成政府收入的“生財”手段本身并無問題。

　　回顧我國的工業化、城市化進程，土地財政發揮過重要的、積極的作用，隨著改革的深入，其制度弊端越來越明顯和突出，已經成為經濟社會可持續發展的障礙。但是，由于相關的有效制度供給不足、約束和管理不到位，我國“土地財政”呈現出“以經濟建設支出為主要支出，以土地收入為主要收入來源”的特點，土地配置與財政分配有所游離，造成地方財政收支結構扭曲。土地是一種稀缺資源，這就決定了土地出讓收入為主的“土地財政”具有典型的不可持續性，資源開發得越深入，問題就會越突出。首先，地方政府通過“土地財政”的融資模式，與銀行等金融機構相結合，以舉債方式實現了資金的融入，以土地作抵押融資進行基礎建設，在現行體制下融資規模容易失控。地方政府對土地財政依賴程度越大，土地儲備貸款額度通常越大。但是，一旦土地出讓價格出現波動，地方政府將出現財政危機。其次，我國的土地融資由于缺乏監管，以及土地出讓和抵押在實際運行過程中存在巨額利益因而常常出現違約、尋租等情況，導致腐敗的滋生和土地資源的不合理配置，比如政府土地征管中的不合理征用，以及征用后補償不合理等因素對被征地人利益的損害。發生這種情況時，征地行為對被征地者而言就是對其財富的掠奪，有可能間接減少收入，使其處境惡化。這無疑為社會安定積累了不利因素。再次，在城市化和國民經濟高速發展條件下，我國房地產市場需求旺盛，高地價必然向下游商品房價格傳導，高額回報的房地產業必然吸引其他產業資本進入，影響其他實體經濟發展，阻礙產業轉型升級。最后，由于金融體系的高杠桿特征，一旦出現問題，損失往往被放大，甚至可能影響整體經濟的運行。

　　顯而易見，“土地財政”背后是有原因的。從財政收入分配的角度看，分稅制改革導致了“集權”的出現，因為作為地方政府稅收主要來源的增值稅增量由中央政府直接控制。但是，從財政支出的角度看，中央財政支出和地方財政支出的格局并沒有因為分稅制而發生明顯改變，而且還呈現放大趨勢。由于分稅制集中了地方預算收入，卻并沒有改變中央政府和地方政府的支出格局，結果中央集中的收入仍然需要通過轉移支付由地方政府支出。值得注意的是，經過上述“一上一下”的過程，地方政府可以自由支配的財政收入份額明顯減少，但支出壓力并沒有減輕，甚至還出現增加的勢頭，這就是學界通常所說的分稅制“財權層層上收、事權層層下移”而導致地方政府事權、財權不對稱的問題。這種制度壓力使得地方政府必須尋求新的地方財政收入增長源泉。作為財政包干制下形成的追求財政收入增長的利益主體，在分稅制后，地方政府的這種利益主體意識非但沒有削弱，反而被大大加強了。對于地方政府而言，急迫的問題是如何尋求新的、能夠自主支配的財政收入以緩解支出壓力。“土地財政”便應運而生并且快速膨脹起來。可見，“土地財政”是其內、外因素使然的結果。對于“土地財政”的簡單否定或者簡單肯定都不是科學的態度。

　　總體來看，在現行制度框架下，“土地財政”仍不可或缺，且主要還應該用于地方經濟增長和城市建設。離開土地財政，將城市化帶來的城郊土地非農使用增值收益全部留給農民，這與當前中國土地制度安排中的“漲價歸公”基本原則也是相悖的，而且對中國經濟未來發展可能造成致命的傷害。因此，不能因為土地財政本身存在弊端就采取完全否定和徹底取消的態度。正確的態度應該是不斷地完善土地財政，推動其轉型。

　　從短期角度看，應側重于采取相關治標措施。第一，以構建“公共服務型”政府體制為原則，改變GDP導向的干部考核機制，在干部考核指標體系中增加民生指標權重，將土地財政狀況納入地方政府官員的考核和離任審計內容，完善對地方政府的政績考核，促進地方政府關注社會和諧和可持續發展。第二，從土地財政收入中截取一部分設立專項資金，解決土地財政可能帶來的生態破壞、被征地人員后期安撫等社會問題。第三，逐步改變目前我國稅收制度中增值稅占比過大的問題，將政府稅收的主要來源由增值稅過渡到所得稅。第四，完善土地出讓收支管理制度，將土地出讓收支全部納入政府性基金預算管理，使土地出讓收入和支出實現全過程透明化。 　　 從長期看，土地的稀缺性和公共性決定了土地的增值收益應該以社會和人民為本〔5〕，必須立足社會和諧可持續發展而創新制度。第一，財政體制改革應與土地制度改革同步進行，以改變地方政府對土地收益的財政路徑依賴，通過改革土地制度，保障土地產權的社會公平進而推動構建穩固的地方公共財政制度基礎。改革集土地管理與土地經營于一身的行政體制，將土地經營職能分解出去，打破地方政府壟斷土地一級市場的格局，完善土地增值收益分配機制，逐漸改變當前財政分成體制;第二，規范國家對土地收益的使用支出，可以考慮把土地財政收入納入中央政府專項收入，實行基金式管理，讓中央政府承擔原來由地方政府承擔的一些教育、社會保障和農業科技事業支出。第三，通過再造預算約束政府，推進預算改革，引入現代預算制度，將各級政府包括“土地財政”在內的各種行為展現在陽光下。第四，重新構建中央和地方的稅收和財政關系，按照事權與財權相統一的原則，調整中央與地方政府的稅收來源和財政支出結構，減輕地方政府預算內的財政壓力。將土地預算納入中央范疇，由中央統一調配審核土地資源預算，適當限制土地供應量。第五，中央和地方政府應努力開拓新稅源，將原有的房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅進行綜合改革完善，以“簡稅種、寬稅基、低稅率”的原則開征房地產稅。第六，探索完善地方政府發債融資制度，使地方政府形成合乎邏輯的融資途徑。中央政府應著手制定有關政策和法規，對土地儲備的宗旨目的、收儲范圍、機構設置、法人地位、儲備土地的貸款資格、抵押方式等作出明確的法律規定，結束政出多門、各行其是的無序狀態。

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　　〔4〕周飛舟. 生財有道：土地開發和轉讓中的政府和農民〔J〕. 社會學研究，2007，(1).

　　〔5〕仇保興. 對地方政府“土地財政”的理性分析及興利除弊之策〔J〕. 城市發展研究，2010，(4).