近些年來，我國食品安全問題頻發，“大頭娃娃”奶粉、紅心鴨蛋、多寶魚到三聚氰胺、地溝油等食品安全事故一樁樁上演，引起社會的廣泛關注。食品安全事故的劇增使公眾心理陷入種種恐慌，其不良影響使食品行業健康發展面臨巨大困境。關注食品安全、解決食品危機，重振食品工業、保障食品暢通已迫在眉睫，其首要任務是轉變食品監管理念，建立和完善食品安全風險評估制度。

　　摘要：風險評估制度是各國食品安全廣泛采用的長效治理機制，是食品安全規制的有效方式，合理界定食品安全風險評估制度的內涵，構建和完善該制度對食品安全法治具有重要意義。我國食品安全風險評估制度雖具雛形，但其制度體系并不健全、規范內容不完善、評估機構欠缺獨立性、評估模式較單一等。應構建和完善一套科學的食品安全風險評估法律體系，規范風險評估的實體內容和程序規則，設置合理的責任條款，加強與食品相關的危險因素的系統評估，增強風險評估委員會的獨立性，重構多元化的風險評估模式，確保風險評估工作的有效開展。

　　關鍵詞：論文發表機構,食品安全,食品監管,風險評估,法律制度,程序規則,評估模式

　　一、食品安全風險評估制度的界定及其重要性

　　（一）食品安全風險評估制度的界定

　　食品安全風險評估制度是一種被國際社會廣泛采用的食品安全長效治理機制。1995年聯合國糧農組織和世界衛生組織召開聯合專家委員會，首次在食品安全領域提出風險分析的新理念。風險分析系統包括風險評估、風險管理和風險交流三個部分。“風險評估”是指，各種可能對人體產生已知或潛在的不良健康影響的危害（化學的、物理的、生物的）的概率的科學評估。[1]食品安全風險評估是進行風險管理、風險交流的基礎，是正確制定食品安全標準和實施風險管理的前提，它為食品安全監管措施的制定提供了科學依據，是整個風險分析系統的核心部分。

　　食品安全風險評估制度在國外運用廣泛。最早把風險分析引入食品安全監管的國家是美國。1997年美國發布了總統食品安全計劃（president’sfoodsafetyinitiative），指出風險分析在食品監管中的重要地位，并要求國內所有食品安全監管機構間應建立“機構間風險評估協會”。[2]2002年歐盟頒布了《一般食品法》，建立歐盟食品安全局，專門從事風險評估和風險交流工作。2003年日本《食品安全基本法》規定，食品安全委員會直屬內閣管理，由7位食品安全方面的資深委員組成，由其專門負責食品安全風險評估和風險交流工作。日本食品安全法明確規定以風險評估、風險管理和風險溝通為基本措施，以維護消費者身體健康為首要原則，對從農田到餐桌全過程的食品監控實施科學評估。國外食品安全監管井然有序，很大程度上得益于食品安全風險評估制度的構建。經驗借鑒未必總是有效的，但合理吸收總勝于閉門造車，應創設我國食品安全風險分析的法律制度，構建和完善一套科學的食品安全風險評估體系，加強與食品相關的危險因素的系統評估。

　�。ǘ�）食品安全風險評估制度的重要性

　　首先，有利于提高食品安全監管效率。食品安全風險評估制度的建立，有利于行政機關轉變執法觀念，監管理念將由事后監督變成事前預防，能根本改變被動的、事后處理的舊理念。要實現監管效率的最大化，需以危險性評估為基礎，明確監管重點，側重把執法資源配置在那些高風險的食品或其危害方面。

　　其次，有利于推動相關學術研究的發展。食品安全風險評估與風險監測、食品質量標準以及檢驗檢疫技術密切相關�？茖W全面的監測數據是進行風險評估的前提，有效風險評估能有力推動食品質量標準的制定和檢驗檢疫技術的發展。我國與之相關的毒理學研究、食品污染數據庫建設、檢驗檢疫技術等都較薄弱，滯后的食品安全風險評估制度將阻礙相關學科發展及其成果應用。

　　再次，有利于保障相關產業的健康發展。與食品緊密相關的產業若要健康快速發展，需以食品安全為基礎，推動食品安全風險評估向縱深方向發展。“沒有形成系統的風險評估機制，食品質量安全事件的發生，必然會導致消費信心下降，……開展風險評估工作，變事后監管為事前預防，產業的健康發展才能得到保障。”[3]風險評估制度能減少食品產業鏈條中的監管漏洞，確保與食品相關的產業健康運行。

　　最后，有利于食品安全監管與國際相接軌。隨著經濟全球化的加快，食源性疾病呈現出流行速度快、影響范圍廣、跨國性趨勢明顯等特點，食品安全監管應更嚴厲。發達國家依托健全的食品安全風險評估制度，以食品存有風險為借口在國際食品貿易中設置“技術性貿易壁壘”，阻礙我國食品工業走出國門，民族食品的國際貿易遭受重大損失。為了應對國際食品貿易危機，應借鑒國外先進的食品安全風險評估經驗。

　　二、我國食品安全風險評估制度的現狀反思

　　（一）食品安全風險評估制度的現狀

　　近年來食品安全事件頻發，加快了我國食品安全風險評估的立法進程。2006年《農產品質量安全法》第六條規定，“國務院農業行政主管部門應當設立由有關方面專家組成的農產品質量安全風險評估專家委員會，對可能影響農產品質量安全的潛在危害進行風險分析和評估。”2009年通過的《食品安全法》明確了食品安全風險評估和預警的基本原則和保障體系。此后，國務院、衛生部分別制定了《食品安全法實施條例》、《食品安全風險評估管理規定（試行）》，這些規范性法律文件對食品安全風險評估制度作了明確規定，使其更具操作性。另外，食品安全風險評估組織機構得以相應創設。2007年成立的國家農產品質量安全風險評估專家委員會，是農產品質量安全風險評估工作的最高學術與咨詢機構[4]，它為風險評估實施提供了人力保障和技術支撐。2009年衛生部組建了國家食品安全風險評估專家委員會，該委員會是由各有關部門推薦的醫學、農業、食品、工藝、環境等方面的專家組成。2011年設立的食品安全風險評估中心，專門負責食品安全風險評估工作，并全面承擔國家食品安全風險評估、監測、預警、交流和食品安全標準等技術性的工作。[5]食品安全風險評估的立法及其實施得到全面展開，但由于該制度建立較晚，欠缺充分的實踐經驗，難免存有一些不足。（二）食品安全風險評估制度不足的反思

　　1.法律體系不健全。我國雖已出臺了與食品安全風險評估制度密切相關的法律規定，如《農產品質量安全法》、《食品安全法實施條例》、《食品安全風險評估管理規定（試行）》等。除了衛生部制定的專門性規范之外，食品安全風險評估法律規定多分散于其他規范性文件中，風險評估法律不全面，缺乏體系性、規范性的制度內容，且其效力較低。可見，食品安全風險評估法律體系薄弱，系統化的立法仍待推進。雖然風險分析已納入法制軌道中，但風險評估法律制度不健全會導致法律規則適用上的沖突，風險評估內容規定過于原則性、寬泛性，缺乏清晰準確的界定和合理限制。另外，我國尚未設置科學具體的風險評估程序，評估指標設計較抽象，評估對象范圍不具體，評估責任主體不清晰。食品安全風險評估制度已具雛形，但許多與其相關的配套制度仍處于缺失狀態，風險評估的啟動程序、信息公開度、風險評估救濟程序，以及相應的法律責任等亟須建構。食品安全監管有力的歐美國家有條不紊地進行風險評估，其重要原因就是食品安全風險評估法律體系非常健全。美國自《食品和藥品法》頒布以來，制定大量與食品安全風險評估相關的法律規則，建立嚴密的風險防范和監控措施以及健全的司法審查體系。[6]法律規則數量增多不一定能保證食品安全風險評估的公正、效率，但法律體系不足會成為制約風險評估順利開展的瓶頸要素。與發達國家法律相比，我國食品安全風險評估法律體系還處于落后環節，欠缺完整統一的立法設計。

　　2.規范內容欠缺全面。食品安全風險評估主要是專家依據其掌握的科學知識進行論證，其作出的帶有個人主觀色彩的論斷必然具有不確定性，評估結果的不確定性必然會給利害關系人帶來損害，這就要求法律對食品安全風險評估過程進行有效規制，使其產生的負面影響降至最低。然而，我國食品安全風險評估制度欠缺有效的規制內容，主要表現為：首先，欠缺風險評估規劃制度。食品安全監管具有明顯被動性，多數情況下食品監管部門是被新聞媒體推著向前邁進，監管部門常在各類食品安全事故中充當“滅火隊”角色，對其職責范圍內的計劃性、拓展性和前瞻性工作開展不足，這主要是由缺失食品安全科學規劃所致。其次，風險評估的啟動程序不足。風險評估缺失會使食品安全風險難以預防，事故頻發，危及公眾生命、財產安全。同時，風險評估的過度適用，會浪費國家資源，還可能會演變成一種技術性貿易壁壘，阻礙技術進步，妨礙貿易自由。相關法律規則對食品安全風險評估的啟動程序作了簡明規定，但實際上并未發揮重大效用，因為風險評估的啟動權完全由衛生部掌握，而作為評估主體的風險評估者僅充當執行角色，這使得食品安全的風險評估者處于相當的被動地位，無法有效抑制風險評估產生的種種問題。這種由衛生部單方啟動風險評估的模式，較為僵化，欠缺嚴謹，協商機制明顯不足，無法有效防范食品安全風險評估所致的弊端。再次，相關信息公開不足。法律規范對風險評估信息內容公開的規定較少，食品安全內容公開的多為風險評估結果，對風險評估的數據、方法、程序等重要內容尚未作出明確規定�！妒称钒踩�法》第15條規定，國務院衛生行政部門應及時向國務院有關部門通報食品安全風險評估的結果�！妒称钒踩�風險評估管理規定（試行）》第18條規定，衛生部應依法向社會公布食品安全風險評估結果。相關規則僅對風險評估結果作出信息公開的規定，食品安全風險評估全過程的透明性不足。食品安全風險評估信息的封鎖，會導致評估結果喪失公信力，會使評估過程缺失公眾監督。食品安全風險評估的科學性并不意味著所有風險評估過程和信息都應封閉，風險評估組織者和據以進行風險評估的數據、方法等重要信息需公開，自覺接受公眾監督，評估的風險預防效果才能得以實現。最后，法律責任不具體。風險評估多為內部行政行為，不直接設定、變更或廢止被監管者的權利義務關系，它很少被提起行政復議或行政訴訟。食品安全風險評估機構是法律授權進行風險評估的事業組織，它在履行職權過程中，具有行政主體資格，應對其作出的違法行政行為承擔責任�！妒称钒踩�風險評估管理規定（試行）》等法律文件幾乎都是授權性的規定，缺失相應的責任內容，行政主體的法律責任尚不明確。

　　3.評估機構缺乏獨立性。為避免食品安全風險評估受到不良因素干擾，國際食品法典委員會（CAC）在風險分析制度中明確規定，風險評估和風險管理應分離。雖然我國《食品安全風險評估管理規定（試行）》第6條也規定，“國家食品安全風險評估專家委員會依據本規定及國家食品安全風險評估專家委員會章程獨立進行風險評估，……任何部門不得干預國家食品安全風險評估專家委員會和食品安全風險評估技術機構承擔的風險評估相關工作。”但僅由一效力較弱的部門規章來規制食品安全風險評估委員會的設置，降低了食品安全風險評估機關的獨立性、重要性，有些“大題小做”。其他法律法規對風險評估委員會的行政依附性有著較多規定，例如食品安全風險評估中心采取了“理事會決策監督管理模式”，但評估中心的理事長單位是衛生部，副理事長單位為國務院食安辦、農業部，理事單位分別為工商總局、質檢總局、食品藥品監管局等部門，仍凸顯強烈的行政隸屬性，該評估屬性違背了風險評估和風險管理相分離的原則，其獨立性、權威性和科學性難以保障，不利于風險評估積極規制效果的實現。從機構設置、組成人員看，國家食品安全風險評估中心僅為衛生部的一個下屬單位。食品安全風險評估是一項多部門相互協調合作的工作，主要由衛生部啟動，國務院相關部門提供監測信息，風險評估中心實施評估，再由衛生部向國務院相關部門和公眾通報評估結果。此評估過程具有明顯的衛生部主導性，以及對相關部門數據的依賴性等特征，風險評估的科學性、持續性不足，難以有效預防食品安全事故的產生。

　　4.評估模式較單一。在食品安全風險評估過程中，專家委員會主要依據其掌握的專業知識作出具有相當理性的判斷，但與普通公眾根據主觀直覺的判斷難免存有一定沖突。倘若一項風險評估結果無法讓公眾信服，此風險評估的社會效果將不樂觀，政府據此采取的風險管理行動就會受到重重阻擾，預防食品安全事故發生的目的將不易實現。目前，我國食品安全風險評估委員會全部由各類專家成員組成，缺少公眾的參與，專家“理性食品安全風險評估模式”并不能帶來合法性的預期。2010年“圣元奶粉致女嬰性早熟”事件中，衛生部雖通過新聞發布會向媒體公布了專家檢測和評估的結論，即嬰兒乳房早發育與食用圣元乳粉無關，但涉事家長對評估結果仍充滿懷疑和不信任。[7]風險評估專家理性與公眾直覺間的沖突，食品安全風險評估模式的單一性應向多元化轉變。三、我國食品安全風險評估法律制度的完善建議

　�。ㄒ唬┙�立健全的風險評估法律體系

　　健全的風險評估法律制度能使食品安全風險評估工作形成系統合力，應加強其法律體系建設。應進一步制定和細化食品安全風險評估辦法和實施管理細則，明確食品安全風險評估的對象范圍、實施程序、基本原則和法律責任，特別應建立科學性、合理性、合法性和可行性的風險評估內容和標準，確保重大食品安全隱患或事件的可控性。應建立科學風險評估的實體制度和程序規則，積極加強事前預防、注重監管的源頭治理，應運用食品安全風險真實數據和監測信息等規范風險評估的方法內容。構建風險評估制度應明確矛盾的大小、分清問題的主次，在一定程度上需擺脫政府“運動式”執法，增強食品安全監管和執法的規范性、透明度。國家應盡快制定食品安全風險評估技術機構的認定和資格管理規定等規范性文件，同時應科學設計評估機構專家小組和技術成員的選聘、工作程序及責任制度。食品安全風險評估的啟動程序、信息公開、風險評估救濟、評估者的法律責任等應盡快建立起來，逐步完善和細化其風險評估內容。最終形成以《食品安全法》為支撐，其他法律法規相匹配的多層次、系統化的結構嚴謹、操作性強的食品安全風險評估法律體系。

　�。ǘ�）規范風險評估程序內容

　　1.制定風險評估規劃。對食品中的農藥或獸藥殘留、鉛等重金屬問題，應制定具體的監測、評估計劃，形成常規性、程序性工作事項，提高評估工作的科學性和風險預防的有效性。對三聚氰胺、蘇丹紅等問題，應健全風險評估預警機制，保證在突發事件中，風險評估工作能及時有效開展�？傊�，風險評估工作應事先制定具體的計劃目標，明確風險評估工作的程序步驟，以及細化風險評估方法，特別應注意定性與定量分析方法的平衡。

　　2.規范風險評估啟動程序。風險評估制度的過度濫用會形成技術壁壘，妨礙貿易自由，應嚴格規范風險評估的啟動程序。國際食品法典委員會認為，確定是否有必要開展風險評估是風險管理者與風險評估者反復溝通后的決策。若要實現我國食品安全風險評估的科學性，應對風險評估啟動程序進行變動，改變由衛生部決定評估啟動的做法，重點規定風險評估專家委員會在啟動程序中的核心地位，明確風險評估中公眾參與的重要性，增強決策的科學性、有效性。

　　3.健全信息公開制度。風險評估應是客觀的、透明的、記錄完整的和接受獨立審核、查詢的，有必要加強風險評估信息公開，擴大信息公開的范圍。僅公開評估結果是不夠的，食品安全風險評估專家委員會的成員組成、據此進行評估的信息材料、評估方法、會議記錄等信息都應公開，全方位的信息公開有利于減少公眾的困惑和恐慌。另外，應不斷擴展信息公開渠道：可定期召開會議，邀請相關利益方或公眾參與，與公眾進行互動，了解公眾所需，增強公眾對風險評估決策的認同度；積極利用傳播媒體，定期召開新聞發布會，公布相關風險信息和風險評估結果；利用網絡和咨詢論壇等最大限度與社會公眾交流，滿足其參與權和知情權，風險評估工作應深入基層社區，最大限度保護公眾權益。

　　4.設置合理的責任條款。在不能排除專家不會受到權力、利益影響的情況下，有必要為專家設置責任條款。法律授予專家權利，他們在實施風險評估時也應履行相應義務。專家義務可分為注意義務和忠實義務。注意義務要求專家在風險評估過程中謹慎履行職責，避免過失；忠實義務要求專家勤勉履行職責，謹遵職業操守。在專家違反注意義務時，僅當存有重大過失或瑕疵才可要求其承擔民事責任，一般過失應免責。專家違反忠實義務時，其法律責任應嚴厲執行，只有專家嚴格恪守職業道德規范，風險評估質量才能有效保障。

　�。ㄈ�）增強風險評估機構的獨立性

　　為了促進食品安全風險評估工作開展，應提升其機構的權威性，風險評估機構的設置應進行修改和完善，確保增強其機構的獨立性和其工作的有效性。風險評估機構的人員組成應具有深厚的專業應用性和廣泛的社會代表性，特別應包括與食品相關方面的專家、學者，還應吸納獨立的研究機構、咨詢單位和其他社會力量參與食品安全風險評估工作，把評估結果作為食品安全監管決策和制定食品安全標準的最重要、最直接科學依據，以保障風險評估的客觀性和公正性。應制定科學可行的專家聘任標準和遴選程序，確保評估專家從公共利益出發獨立作出判斷和提供評估建議。2010年2月，國務院設立食品安全委員會，作為我國食品安全工作的高層次議事協調機構，其下設的食品安全委員會辦公室承擔日常工作。[8]食品安全委員會是議事協調機構，不是正式的國務院部門，不占用政府編制，但其規格高，具有較強的獨立性。建議把國家食品安全風險評估中心設置于食品安全委員會之下，其地位與國務院部門相當，以免受衛生部等部門的強制干預，風險評估工作的獨立性、權威性將更顯著。日本設立食品安全委員會，直屬于內閣領導；美國設立總統食品辦公室，專門從事食品監管工作；歐盟設立歐洲食品安全委員會，直接對歐洲議會和歐盟委員會負責。這些都充分保障了食品安全風險評估機構的獨立性，值得借鑒和參考。另外，食品安全風險評估專家委員會獨立實施風險評估不受任何單位和社會團體干涉的規定，應在實踐中繼續遵循和強化。還應擴展食品安全風險評估專家委員會的專家人員范圍，把糧食等領域與食品相關的專家吸收進該評估委員會，依托和利用現有的醫療和疾病防控體系，搭建與國際接軌的評估平臺。

　　（四）重構風險評估模式

　　食品危害具有多重性，危害的多重性意味著食品安全風險評估模式也應具有多重性。為了適應風險評估的實際需要，國家需要重構食品安全風險評估模式，應該摒棄單一風險評估模式，建立綜合評估模式。通過多元化評估主體運用多樣性評估方法對各種復雜的與食品相關產品多種性狀進行全面系統的評估，以解決食品安全風險評估過程中的價值沖突，促進建立多種利益主體的妥協與共識機制，確保風險評估結論的相對公平和最佳化。其評估組織應由多元主體組成，至少應包括專家、媒體代表、消費者代表、企業界代表、食品安全行政管理人員等；評估原則的多元性應包括分析性原則、協商性原則等；理論預設的雙重性，即客觀實在性、社會建構性；評估范圍的廣泛性，食品安全風險評估的范圍應擴大到政治的、道德的、文化的和心理的多重維度；評估方法上，定性與定量分析方法應綜合運用。摒棄單一評估模式，構建綜合評估模式，我國食品安全風險評估將更加科學、權威。[9]

　　四、結語

　　我國食品安全問題異常嚴峻，“食品安全由量的安全問題向質的安全轉折構成了當前我國食品安全問題的一個基本社會背景”[10]，國家正積極轉變監管觀念，探索食品安全監管新模式。食品安全風險評估制度的構建和完善為食品安全監管理念轉變和制度創新邁出了堅實的一步，它將迅速改變我國食品安全監管不力的現狀。我國食品安全風險評估制度的構建已具雛形，但制度設計中仍有諸多不足，完善風險評估制度既需不遺余力、長期的制度改革，又要積極創設符合我國國情的風險評估實體制度和程序規則。

　　參考文獻：

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　　[2]李思.國內外食品安全風險評估機構的比較[J].食品工業，2011，（10）.

　　[3]王成，陳小莉.食品安全風險分析是我國食品安全監管必由之路[J].上海食品藥品監管情報研究，2008，（12）.

　　[4]陳君石.風險評估在食品安全監管中的作用[J].農業質量標準，2009，（3）.

　　[5]任麗梅.食品安全風險評估將實現資源整合[N].中國改革報，2011-10-18（2）.

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　　[8]國家食品安全委員會[EB/OL].http：//baike.baidu.com/view/5791329.htm，2012-12-27.

　　[9]戚建剛.向權力說真相：食品安全風險規制中的信息工具之運用[J].江淮論壇，2011，（5）.