摘要：當前高校組織變革成為改革的主題，預算管理模式是組織運行的血液系統，體現了組織的基本組織結構和資源配置結構。通過對三種比較常見的相對規范的預算模式的分析，從組織管理理論出發，解釋高校現實的財務預算模式下，組織運行的效率和效果，并對改革的趨勢提出判斷。

　　關鍵詞：教育論文發表,預算模式,組織分權,高校

　　高校院系的調整和人才引進往往成為高校組織改革的主要抓手，對于高校中的多數改革設計者，財務預算管理常常被誤解為簡單的財務收支，很少作為改革抓手來進行突破。實際上，這種預算觀只看到財務的基本收支功能，而沒有看到預算管理最本質的功能，是“大財務”觀，是落實學校人、財、物和事等各種組織資源基本配置格局，具體表現在資源如何在校級和二級部門之間，以及部門與部門之間，甚至人與人之間進行分配，是高校管理的核心資源分配關系。

　　本文通過案例解析，從當前高校預算管理三種基本模式出發，分析不同預算模式下的組織。從組織機理角度，清晰說明高校內部組織運行的基本關系，并對高校組織變革給出理論預期的路徑和依據。

　　一、研究的基本假設和理論基礎

　　著名的組織社會學學者斯科特總結了組織理論的理性、自然和開放系統三種邏輯體系。不同的體系，研究的基本假設不同。由于本文主要涉及組織內部結構層面的有效設計，主要基于理性邏輯，以效率為基本理論假設。但是，人的自然屬性，以及與組織理性的矛盾，必然會影響組織理性的設計。高校作為一個開放系統，外部的信息影響著高校發展戰略的制定，外部環境的運行規則也直接影響內部的組織機制的選擇。

　　改革開放后市場經濟體制的建立，打破了高校封閉的組織運行，高校的開放系統已經形成。首先，在市場環境下，政府開始受到問責，政府的公共支出受到納稅人的監督，接受公共支出的部門所提供的服務，也受到質量的問責。其次，大學組織已經打破封閉的邊界，各類高校已經處于不斷變化的競爭環境中。高校作為競爭的主體單元，正在成為市場主體，其生存發展越來越受到來自國際、國內行業和社會需求的壓力，勞動力市場、生源市場等各種資源市場都對高等學校提出質量和效率的拷問，高校必須采取效率原則，配置組織資源。第三，經費的緊張一直是高校最現實的發展約束，內部經費的配置是否有效也是高校理論上應該遵守的原則，這也是理論上資源配置與組織管理都以效率為原則的依據，即資源稀缺假說。在這些環境下，組織效率已經成為高校領導者追求的組織發展重要目標。

　　在開放的系統環境下，以效率為原則，高校的組織內部資源配置是否合理也有了判斷的標準，也有了理論分析的基本出發點。正是缺乏外部的問責機制和競爭機制，我國高校才呈現“領導說了算”的“一言堂”運行方式：有了外部競爭。如果領導的出發點不是以整個組織的效率為目標，就會受到組織外部的問責和效率降低，帶來組織生存危機。因此，大力提倡高校的組織效率原則，既可以促進組織有效發展，更可以打破當前高校行政化、“長官意志”的怪圈。

　　二、高校財務預算模式

　　財務預算管理是任何組織制度中最強有力的硬約束，最具有理性約束的制度設計。

　　高校的日常經費包括人員和公用兩部分，二級學院是預算實體單位。通常，都是由所有二級實體單位做好各自的預算，匯總形成學校的預算。由于經費緊張普遍存在，不能滿足學院實際需要，就產生學校內部預算分配的需要。

　　高校的財務預算模式主要有三種，一種是基數+發展的辦法，各個二級單位除去得到往年基數經費，如果有新的需要，還可以在總預算新增部分中申請新的增量。這種預算控制辦法適用于穩定的發展階段，變化較大的經費需求不適用。通常，經費是按照職能部門的管理直線撥付下去。第二種是公式撥款方式，對各個二級單位采取公平的，基于學生數或者其他因素的一攬子撥款，給予二級實體單位比較大的預算控制權，允許他們按照自己工作的實際需要，統籌安排資金。這種撥款方式，相對于第一種，滿足了學院的需要，但是每個學院同等對待，很難體現激勵的導向。第三種是公式+績效撥款，就是在保證基本需要的同時，按照科研績效的高低增加額外的撥款。績效指標的確立是這種撥款的難題，這就需要學校的戰略和職能部門，在發展戰略需要和平衡各個學院關系之間尋找最適合點。

　　顯然，以上無論哪種預算模式，都是為了將預算經費配置到學院以及基層學術組織，如果按照理想狀態運行，結果應該沒有明顯差別。但是，實際上，由于是有限理性人的假設，具體操作的組織人會基于不同崗位的條件，最大化其自身控制權，導致不同理論模式下的資源配置到基層的適切性實際上明顯不同，組織的效率也呈現不同特點。

　　三、基于案例研究的高校組織運行模式分析

　　(一)基數+發展預算控制模式：A大學的校級領導預算控制模式

　　根據案例調研情況，基數+發展預算管理模式有兩種分配路徑，一種是財務部門按照前一年度的日常經費盤子以及各部門經費使用情況。將經費切塊給每個校級領導，由學校領導在其分管的職能部門中分配經費，進一步的，職能部門再向學院進行三次分配。另一種是財務部門將學校經費使用分類成幾個功能塊，每一塊由相關職能部門負責，進行預算的上傳下達及預算匯總。兩種模式的區別就是多了一層控制層級，但資源分配重心都在職能部門，本文僅對其中一種加以說明。

　　A大學是地處南方發達省份的一所綜合性研究型大學，是教育部直屬大學，學校學科門類齊全，學術實力雄厚。其財務預算管理就是基數+發展預算管理模式，即切塊給校級領導，再經各副校級主管的職能部門分配下去。

　　1.預算管理的內容

　　學校預算是根據學校各項事業發展計劃和任務編制的年度財務收支計劃，是學校事業和各項工作目標的反映。學校實行綜合財務預算。學校預算由校級和所屬二級單位的收入和支出預算組成，收入和支出預算各自經預算分析、匯總變成學校綜合財務預算。其中： 　　(1)校級預算收入和支出

　　包括國家財政撥款、上級補助收入、學費住宿費收入、學校經營性資產的投資收益回報、科研經費及教育服務收入分配、費用回收、未指明用途的捐贈收入及學校其他可支配的收入。

　　校級支出預算由校級基本支出預算和校級項目支出預算組成。校級基本支出預算包括全校性在職人員經費、離退休費用、獎助學金、各項公務費、業務費及其他需要校級安排的經費等。校級項目支出預算是指學校為完成其特定的行政工作任務或事業發展目標，在基本支出預算之外安排的年度項目支出經費。包括大型基礎設施和修繕項目預算、基建項目預算、985工程和211工程項目預算等。

　　(2)二級預算單位收入和支出

　　二級收入預算包括學校分配下達的預算經費指標、二級單位捐贈收入、科研及教育服務收入分配及其他可支配的收入。

　　二級支出預算由二級基本支出預算和項目支出預算組成。基本支出預算包括應由二級安排和承擔的人員經費、教學支出及辦公費等。項目支出預算是指為完成其特定的行政工作任務或事業發展目標，在基本支出預算之外安排的年度項目支出經費。

　　2.預算編制的程序

　　學校預算采取上下結合、分級編制、逐級匯總的程序進行。

　　(1)計劃財務處根據國家的法令法規和上級主管部門的要求，結合學校事業發展計劃，確定預算編制政策，制定下一年度的預算編制程序和方案;

　　(2)計劃財務處首先將年度總預算砍塊給各主管校長，各主管校長再根據所主管的職能部門或直屬二級單位，進行預算的進一步砍塊給各職能部門，根據直線職能管理的原則，采取一定的標準實施院系預算的進一步向二級學院分配。院系根據職能部門下撥的預算指標和院系的情況，編制院系預算方案，交院系預算管理委員會討論通過后，由二職能級預算單位審核后，報計劃財務處;

　　(3)計劃財務處對各預算單位報送的預算方案進行匯總、審核，提出綜合平衡建議，并編制年度綜合財務預算草案，提交學校財經工作領導小組審議，學校綜合財務預算方案由校長辦公會和黨委常委會討論批準。

　　3.預算管理的控制模式

　　A大學的組織結構是直線職能制設計模式，其預算管理模式也按照直線職能組織設計思路進行，從機構關系來看，采取的是逐級控制的科層模式。

　　第一層次，校黨委常委會是學校預算管理的決策機構。學校綜合財務預算經校長辦公會審議后，校黨委常委會研究決定。學校財經工作領導小組是學校預算管理的具體領導機構，負責審議學校年度綜合財務預算草案，審議學校年度綜合財務預算的調整，審議結果報校黨委常委會進行決策。

　　第二層次，計劃財務處是學校預算管理的職能部門，負責編制學校的年度綜合財務預算草案和預算調整方案，統籌安排學校日常維持經費、重點建設專項經費和基本建設經費的預算建議方案，負責向上級主管部門上報預算方案，及時提供學校綜合財務預算執行情況，組織、指導各學院、各職能部門和直屬單位的預算編制。

　　第三層次，各職能部門、直屬單位負責編制本部門(單位)年度預算以及管理職能范圍內全校性校級項目預算，組織和監督本部門(單位)預算和校級項目預算的執行。

　　第四層次，各學院院務會議為院級預算管理的決策機構，負責批準學院預算和預算調整。

　　具體的控制模式圖如下：

　　校級領導預算約束控制方式，有效減少了財務部門無法拒絕也無力支付校級領導經費要求的尷尬，也使得各個校級領導有了理財的概念，有了預算約束的觀念。為了調動院系人員綜合管理的積極性，學校下撥給院系的經費，允許院系有一定程度的調劑使用，但必須保證下撥學院資金80%用于指定用途。

　　4.組織運行效率特征

　　顯然。在這種預算模式下，是配合直線職能科層結構的高校組織，強調的是下級服從上級的直線管理，校級領導和職能部門決定著資源的配置，基層學院只有使用權，并且各項資源的使用都被格式化，對下撥學院的經費也沒有自主統籌分配權，這是大多數高校財務管理的一般模式。在這種高校組織結構及其對應的預算控制模式中。表現出以下激勵及效率特征：

　　(1)這種預算模式主要實現的是平穩運行管理功能。校級財務決策側重于基于往年的花費水平。將日常經費按照規定的用途撥給各個二級運行單位;富余的財力用于補償短板，或者新的發展目標。至于經費是否每年有富余或者短缺，如何促進新的事業發展等變化信息，都很難激勵基層學院去反饋上來。因為一旦反應上去，一是層層決策環節信息失真，二是引發橫向單位之間的對比連帶效應，擴大經費需求數，決策層很難平衡。因此，這種模式是維持模式，不鼓勵變化。

　　(2)對基層學術組織自我發展的激勵效果不明顯。學院發展基本依賴學校的資源配置。即使學院的自我創收能力很強，有一定的收入。但由于校級集中分配原則，拿走大部分學院的創收所得。學院發展資金主要來源于自身學術市場稟賦，造成學院之間差距非常大。學校用于統籌資設立的項目源往往也呈現“馬太效應”，不能形成學院之間的相對均衡的學術生態，不適用希望全面綜合發展的一流大學，適用于在某些方面有所為的高校。

　　(3)富余的財力所體現的學校戰略意圖，能夠迅速地集中優勢資源，配置給合適的人和事，快速地達到一個發展水平。但是，長期來看。一方面要求學校領導層承擔大量的復雜的管理職能和高度專業的決策，存在一旦失誤影響面大而久：另一方面壓抑了基層學術組織應當承擔的專業發展決策責任，降低有效使用學校資源的積極性。這種不有效的決策和管理分工，不能持續的支持事務長期的發展，特別是不利于需要發展周期長的學科。從高等教育高度專業性本身特征來看，資源配置的專業化決策需要專家決策，是教育決策的基本特征，當龐大的組織發展到官僚機構和學術機構相對分離，而決策權沒有相應分離時，官僚機構決定著資源配置，而學術專家沒有決策權時，即使有參與權，激勵性也很弱，組織的運行效率必然下降。 　　(二)公式撥款預算管理模式：B大學成本核算基礎上的一攬子撥款模式

　　這種預算模式，主要集中在1999年擴招后，少數高校自發進行的改革。案例調研發現，由于擴招的壓力，這類學校采取財務激勵的辦法，按照生均運行成本及學生規模一攬子撥給學院，但對學院的支出項目實行嚴格監管，激勵學院擴招，減輕了學校的擴招壓力。下面以B大學為例進行具體說明。

　　B大學是一所東部省屬工科類大學，學校1999年開始啟動以自主理財為主的校院兩級管理體制改革，改革之初先進行的是基層學術組織調整，將過去以教學為主的教研室，改革為以學科發展為核心目標的組織結構。再配置以二級預算權限和人事聘用權限，改革成效十分明顯，代表學校學術競爭力的一些核心要素，包括師資隊伍、學科點、領軍人才和科研經費都得到大幅度提高。

　　1.預算管理內容

　　(1)學校與學院的管理職責

　　學校的職責：1)統一領導全校財經工作，集中核算;2)核定學院的學年預算和決算，進行資金總量與結構的調控;3)進行財經政策引導，規范學院財經行為;4)運用專項經費對學院的建設和發展進行調控;5)組織目標任務和經費使用的績效考評。

　　學院的職責：1)根據國家、學校的財經政策和制度，制定學院內部分配政策、經濟責任制度和財務管理規章;2)統籌安排學年經費。編報學年預算、決算和(月度)用款計劃：3)開源節流，充分開發利用辦學資源，提高辦學資金使用效益;4)組織專項經費的申報、實施，統籌部分項目經費使用;5)配合學校做好目標任務和經費使用的績效考評。

　　(2)學院的收入組成

　　學院的收入包括：學院的學生學費收入(按核定標準，本科學費的一半撥付;不同院系不同系數，例如文科0.9，理科1.0，工科1.1。藝術類1.2);學校校聘崗位的崗位津貼：學院之間的教學服務(包括交叉課時等)收入：學院完成目標任務和績效考核而獲得的獎勵金(含重大獎勵，辦法另行制定);利用社會資源、為社會服務取得的按學校統一經濟政策分配的各類收入;經政府或學校批準設立的學院可統籌的有關項目投入經費。

　　(3)校、院經費支付范圍

　　學校承擔的經費支付范圍：1)各學院在編人員的基礎工資、“四金”等經費;2)經政府或學校批準設立學校統籌的有關項目投入經費;3)經政府或學校批準設立學校統籌的各類獎勵經費、配套經費;4)引進院士、年輕教授、博士及緊缺專業人才的科研啟動經費、安家費、安置費等：5)學校統籌的本專科生獎學金、勤工助學金、困難補助金等，研究生的獎學金、補助費等;6)學校工會經費統一發放的福利費、活動費;7)學校統一組織的招生就業經費、學生社會實踐經費、學生科研專項經費和學校承擔的學生獎勵經費：8)經學校批準的其他經費開支。

　　學院經費支付范圍：學校經費支付范圍以外的經費均由學院承擔支付。

　　2.學校對學院的控制

　　學校對學院的控制，主要體現在崗位責任目標管理和聘任機制上，經費主要起到保證目標實現的基本支持，經費的冗余度其實很小。學院要求實行黨政聯席會議制度作為院級的決策機構，同時，學院的學術委員會、教代會制度，都對學院的重大決策具有參與權和知情權。另外。集中收付制度下嚴格的財務監管，使得學院經費隨意支配的余地很小。

　　因此，校院兩級管理如果強調以目標管理，并且在財務經費監管條件下，嚴格的執行目標考核機制、聘任機制以及民主決策機制，基本可以防止“一放就亂”的風險。

　　B大學的預算控制模式可以用下圖解釋：

　　3.組織運行效率特征

　　在這種預算模式下，資源配置重心在學院。學校不僅僅考慮了學院的日常經費開支，實際上賦予學院發展各個方面所需要的人財物的統配權，將人、財、物和事務在核算的基礎上，一攬子下放到二級學院，學院的發展學科的自主性和積極性得到激發。中層職能部門原來的資源配置權沒有了，功能發生了變化，由資源分配權，轉變為配合學院爭取更多了外部資源、監督和評估學院的目標責任實現情況。事實也證明，1999年改革以后的十年時間，B高校從原來的教學型大學發展成為教學研究型大學，整體學術水平實現跨越式發展。

　　(三)公式+績效撥款預算管理模式：c大學分項績效控制的二級學院預算模式

　　財務分權最常見的風險，就是學院經費的混亂使用。學院的基本教學和學術發展需要經費的支持，應該由最熟悉學術支出情況的學院擁有決策權;但是，在院長的自主理財能力還沒有成熟的時期，學校也要采取風險控制的手段，防止基層單位任意花費。如何將這兩方面結合，下面以c案例學校預算情況加以說明。

　　C大學是南方某省屬工科為主的多科性大學，其學科發展特色鮮明。自2004年起開始實行校院兩級經費核算管理制度，校院的財務制度分工明確，大大提高了經費的使用效率。在改革之初，財務部門按照往年學院支出情況，將學院支出按照某種支出結構，切塊為幾個支出大類，每類確定一個生均成本，或者撥款標準，學院所獲得的經費就是這幾個塊的總和。具體的經費管理內容如下：

　　1.經費管理制度

　　學校校院兩級管理的總體設計是，實行目標管理，分塊劃撥、績效掛鉤和年終結算的經費管理制度，建立責權利相統一的校院兩級管理體制。推進二級學院資自主理財，成為相對獨立、充滿活力的辦學實體。

　　2.學院收入來源及支出約束

　　學校經費在總量控制的前提下，按照人員經費、工作任務經費、績效指標經費、政策補助和獎勵經費四大塊劃撥。

　　其中，人員經費按照上一年度的教職工經費和學生人員為基數進行核撥。工作任務經費按照教學工作量(按照等效課時)，學科建設(含實驗室建設)和專業建設(含課程建設)核撥。績效指標經費，按照年度二級教學單位完成的英語四級通過率、畢業生考研率、學位授予率、就業率、科研項目、師資隊伍建設、學費收繳率等進行年終結算。政策補貼和獎勵經費，主要對因政策原因造成的經費明顯低的二級學院給予補貼，對于業績突出或做出重大貢獻的二級學院給予獎勵。

　　制度還對學院的支出有所規定。要求學院要將經費的20%用于學科建設和事業發展。學院領導班子的津貼按照學校規定標準發放，其他人員在學校的宏觀指導性意見下，自行制定學院的津貼分配辦法，經學院黨政聯席會議研究、二級教代會審議通過，學校備案后實施。

　　3.學校對學院的控制及組織運行特征

　　學校對二級學院的經費管理采取年初預算、按照季度撥付和年終結算的方式。根據c學校的制度內容，實際上學院日常經費主要包括人員經費和工作任務經費，而績效經費和獎勵經費都是在結算時才能兌現。學校不僅有明確的激勵措施，也有控制措施，防范學院將有限的教學經費挪作他用，對學院的支出做出比較明確的規定。

　　這種預算模式通過支出切塊的方式，進一步控制了學院支出的隨意性，限制了統籌權力，主要目的是減少支出隨意性風險，相應的肯定也降低了對學院自主發展的積極性。

　　四、結論

　　高校的財務資源配置是高校組織最根本的結構脈絡。許多高校盡管進行了校院兩級管理改革嘗試，但從經費預算模式很容易得出判斷，實際并沒有將資源配置權下放給學院。本課題的一個面上問卷調查，也充分證明當前我國高校的校院兩級實際是事權下移，財權和人權仍然集中管理的實際。因此，本文以財務管理為核心，提供了預算比較規范的高校實例，并從組織運行效率和風險角度，做了分析。從這些規范的預算模式中，具有“經費一攬子”撥付的校院兩級是最徹底的改革模式，能夠最大程度地激發學院學術發展的積極性。但這種預算方式，要求學院的負責人理財能力較強，學科的預見性和發展條件較好，這樣才能用好經費。學校的主要職責是，一方面是留有一定的調控經費，及時抓住發展機遇，用于戰略引導和重點投入;另一方面，在財務經費管理制度的設計上，要約束學院的支出行為。控制浪費經費的風險。顯然，這種預算模式能夠給予基層學術組織最大的學術自主權，最有利于學院自主形成創新氛圍，是現代大學內部治理基本的模式。