高等教育是我國教育體制中不可缺少的一部分，我國也對一些民辦高等教育學校進行了分類和管理。隨著教育事業的改革和發展，對教育的管理也進步了很多。本文是一篇成人教育論文發表范文，主要論述了民辦高等教育分類管理模式的新思考。

　　摘 要：基于辦學剩余以及最終產權歸屬作為判斷營利與非營利民辦高校的分類管理模式，在目前的試點實踐中并沒取得較大的突破。基于這樣的現實，民辦高校可以從辦學公益程度的角度來探索分類方式，通過構建公益指數作為表征變量，來動態分析民辦高校公益程度的相對大小，據此把民辦高校分成若干類，從而給出相應政策優惠，并定期評估公益程度大小和確定類別。以該模式作為民辦高等教育分類管理的新思路，可使得民辦高校避免被迫一次性選擇營利或非營利屬性，突破現實困境，促進民辦高等教育穩定、有序發展。

　　關鍵詞：民辦高等教育,分類管理,公益指數,灰色關聯

　　自從《民辦教育促進法(2002)》及實施條例的頒布，我國民辦高等教育在辦學規模上已經取得了顯著成績，并業已成為我國高等教育體系的重要組成部分。但是與市場需求的優質高等教育相比，民辦高等教育辦學質量依然差距明顯[1]。而分類管理不僅是促進民辦高等教育持續穩定發展的制度保障，促進辦學質量提升，更是我國民辦高等教育實踐改革的突破口[2]。但現有試點的民辦高校分類管理模式是基于捐資辦學假定以及教育為公益事業的理念而制定，這與我國民辦高等教育以投資辦學為主要特征的現實基礎相背離，隨著民辦高等教育的進一步發展，國家層面宏觀管理與民辦高校微觀運行之間的沖突進一步激化[3]。因而構建一種符合民辦高校辦學現實基礎的分類模式與實施策略具有明顯的理論與現實意義。

　　一、民辦高等教育分類管理模式的相關研究

　　關于民辦高等教育分類管理的相關研究，目前學者主要從民辦高等教育分類管理的必要性、分類的種數以及分類的標準等方面進行，對于民辦高校分類管理的必要性，多數學者認為，分類管理有利于民辦高等教育的健康多元發展，[4]并對于化解制度沖突和突破運行的現實困境起到關鍵作用[5]，分類管理是必然趨勢，已成共識[6]，目前對于分類管理研究的爭議，主要集中在以下三個方面：

　　(一)民辦高等教育分類種數的爭議

　　學界對于民辦高校分類種數的研究，主要從以下三種視角展開，其一為二分法，即將民辦高校分為營利性以及非營利性兩種[7]。研究者從制度規范來解釋，認為民辦高等教育機構的投入應區分為捐資和投資兩類。前者是基于奉獻社會而辦學，不期望任何有償回報;后者則基于謀利的目的辦學，其目標是獲取經濟收益[8]。若舉辦者捐資辦學則為非營利性民辦高校，若投資辦學則為營利性民辦高校[9]32-36;其二為三分法，有研究人員認為，營利和非營利性的分法，屬非此即彼的界定，并不能客觀反映我國民辦高校復雜的辦學現實。鄔大光、胡衛、方劍鋒等認為民辦高校應區別為非營利性、準營利性以及營利性三種類型。捐資舉辦的無疑是非營利性辦學，但在投資舉辦學中，應依據教育服務類型以及學校盈余分配方式，進一步可分為準營利和營利性。黃新茂提出的捐其資型、投資型、出資保值型三分法也與此相似[10]。其三是四分法，潘懋元、周守亮、趙彥志、徐緒卿、王建等一些學者認為，二分法、三分法均未全面、客觀反映我國民辦高校特征[11]60，主張現行民辦高校至少應劃分為四類[12]。第一類是捐資辦學，即出資人對所有權及回報均不作要求;第二類是出資人對投資的額外收益不做要求，但主張保留學校初始投入資產的所有權;第三類是民辦高校出資人要求合理回報，保留初始資產所有權，但不以營利為目的;第四類是純營利性民辦高校。

　　(二)民辦學校分類標準爭議

　　應該說，以什么標準來界定、劃分民辦高校，是分類管理的核心所在，同時也是分類管理的難點。一旦確定了分類標準內容，實際上民辦高校分類的種數也就得到明確。目前對于分類標準的研究，主要有兩種，一是單一化標準。該標準以“是否追求回報”(即是否以營利為動機)作為唯一分類標準。只要是不追求回報的民辦高校，不用考慮辦學主體性質，一律歸類為非營利性民辦學校;否則，視作營利性民辦高校。但以是否追求回報作為分類劃分的標準，受到部分學者的質疑。作為一種社會現象，高校辦學利己與利他行為(外部性)都同時存在，利己行為與利他行為的公益性孰大也不必論證，據此也無法推斷舉辦者的動機與目的[13]。二是多維標準。王善邁等提出分類的標準至少應該包含三個方面[11]60。分別為辦學所得盈利的支配主體、出資人的初始投入以及追加投入所形成的民辦高校固定資產歸屬、辦學終止時剩余資產歸誰分配;柯佑祥、徐緒卿等也提出了類似的觀點，認為界定營利性和非營利性民辦高校應從是否以營利為辦學目的、舉辦者是否享有辦學結余資產的所有權及最終剩余資產等三個方面來進行[14]。

　　(三)分階段實施分類管理

　　中國民辦高校的實際運行已超出了營利和非營利兩類組織的劃分范疇，實踐中部分省市在出臺的試點方案里，不僅承認非營利性民辦學校舉辦者出資的原始資產權，而且還允許出資者從辦學結余中取得合理回報，顯然突破了傳統‘非營利性組織’的概念邊界。[15]24基于這樣的現狀，有學者提出，四分法是一種過渡階段，二分法是最終理想階段這樣的看法，并給出從四分法到二分法的相關政策建議[11]62。

　　二、現實困境與存在的問題

　　實際上，自《教育規劃綱要(2010頒布)》提出要積極開展營利性、非營利性民辦高校分類管理模式的探索后，教育部門便開始在部分省市進行試點工作，但實際效果遠低預期。即從試點啟動至今，多數省市無論在政策還是在實踐方面均流于形式[15]24。究其原因，存在以下幾點： 　　沈國琪：民辦高等教育分類管理模式的新思考

　　首先，目前分類管理實施的基礎存在局限性。以非營利和營利性標準對民辦高校進行管理，源自西方高教領域。非營利是基于捐資辦學的性質，營利則建立在投資辦學的基礎上;在歐美，捐資辦學歷史悠久，并且是私立高等教育的主流，投資辦學則不然，僅僅出現在上世紀90年代，即這兩種劃分是基于捐資辦學為主流、且發展較成熟的情境下。縱觀我國現代民辦高等教育發展，起步于改革開放之際，受制于彼時的經濟條件，捐資辦學極少，而高等教育需求市場巨大，民辦高校的舉辦者在這樣的情況下，以滾動發展或一次性投資的模式進入高教領域[16]。總體而言，是以投資辦學為主，營利意圖明顯。統計數據也支持這一觀點，2011年我國民辦高等教育的資產結構中，社會捐資僅為投資辦學總額的6%左右，僅占當年高等教育總投入的054%，同年民辦高校辦學經費來源組成中，來自捐贈的收入也僅占033%。現有696所民辦高校(具備學歷頒發資格)中，絕大多數均有要求取得合理回報的意向[9]33。

　　其次，民辦高校面臨“選邊站隊”的道德風險。營利與非營利，甚至準營利的分類，實際上是要求民辦高校舉辦者“選邊站隊”。從目前的試點實踐來看，幾乎沒有民辦高校選擇營利作為辦學屬性[17];另外，選擇非營利屬性的，表面上看確實不少，但實際情況并非真心如此(部分迫于道德的壓力而選擇的);更多的民辦高校則處于觀望的狀態。顯然，多數民辦高校之所以不選擇營利性，究其原因，在于傳統的思想觀念中，高等教育的營利性行為始終難以被認同;更進一步，在民辦高校目前生存的環境中，其弱勢地位非常明顯，若選擇了營利性，可能會招來更多“有色眼鏡”的審視。而且時至今日，政府尚沒有出臺適用營利性高校的相關法規和政策;同時即便選擇了非營利性屬性，目前政府相關部門對民辦高校在政策保障方面同樣非常欠缺。

　　其三，合理回報和利潤的區別有待進一步審視。民辦高等教育投資回報多少才算合理范疇，爭議較多，有“不超過銀行貸款基準利率的一倍”的說法，也有不超過存款利率的150%的說法，也有不超過當年貸款基準利率的2倍，也有學者通過大量歷史數據的收集，通過內部收益率方法計算出高等教育的投資回報率為9%左右[15]26，但普遍被接受、認可的并不多，要確定民辦高等教育投資回報率，影響因素多、涉及范圍廣，真正確定“合理的回報”尚需進一步的研究。

　　確立營利性和非營利性，甚至準營利性等民辦高校的區分標準，從理論層面上而言，是相對比較容易的，但實踐中對現有的民辦高校如何分類的實踐操作，涉及面廣，遠難于理論分類。營利性、準營利性以及非營利民辦高校將面臨迥異的土地、稅收、財政等公共政策。簡而言之，選擇不同類型的標準辦學，對民辦高校舉辦者來說，標志著一系列顯性和隱性利益的重新分配、取舍。因而施行分類管理，需要針對不同類型的民辦高校的屬性特征，進一步完善目前現有的民辦高等教育政策法規和制度創新管理。

　　三、民辦高等教育分類管理模式的新設想

　　(一)前提假設

　　既然面臨多數民辦高校是基于投資辦學這樣的現實，那么現階段進行營利、非營利或者準營利的劃分，實施的基礎并不具備，為穩步提升民辦高等教育質量和突破發展桎梏奠定基礎，實施分類管理需要換一種新的思路，分類管理措施應在假定所有民辦高等教育均是投資辦學的情景下制定(類似于部分法律制定是首先基于人性“惡”的假設，而后再制定相關法律給予約束)，而不是基于出資性質、剩余索取以及最終資產的歸屬來明確，這種理論假設與我國目前民辦高校舉辦屬性的現實更加契合。

　　(二)基于公益測度的動態分類管理的設想

　　民辦高等教育是具有正外部性，它不僅給教育消費者帶來收益，而且使得整個社會受益。同時，民辦高等教育增加了公民教育選擇的機會，為接受教育群體提供了知識與技能，從而使得該群體獲得更高收入和相對較強的職業遷移能力，因此它不僅符合個人利益，同時亦符合社會公共利益。因而即便是營利屬性明確的民辦高校，也應能夠有尊嚴、體面的辦學，民辦高等教育分類管理政策制定時應考慮包容性，允許多種發展方式并存，善待通過投資辦學獲取合理回報的辦學模式，將更加有利于促進民辦高校的發展。

　　既然無論是營利還是非營利屬性高校，均存在著公益性(正外部性)，那么設想以省為區域，測算省內各民辦高校公益程度(本研究中命名為公益指數)的相對大小，具體可以根據高校自身教育支出狀況(分解成若干指標加以合成)進行評估，再應用聚類分析方法，視實際情況分成若干類，而后根據不同民辦高校公益指數的大小，確定在連續分類中不同的區位，給予不同的政策傾斜或財政資助，上限可以與公辦高校等同，下限則視情況作出較低的政策優惠及財政補助等措施。

　　這種分類管理模式，現實意義明顯。其一，可以避免民辦高校面臨“選邊站隊”的困境，給出緩沖，穩定目前民辦高校發展的態勢;其二，通過不同的政策優惠和資金扶持，可以鼓勵、促進民辦高校向捐資辦學屬性發展，使得民辦高等教育屬性走向進一步分化、明確;其三，辦學公益性程度的大小，視現實情況定期評估，即屬性的劃分并非終身制，可以是為期一年，也可為期二年，動態管理，從而避免一次就給民辦高校在營利、準營利或非營利上給以定性，迫使民辦高校舉辦者面臨選擇的尷尬境地，同時為促進我國民辦高校起到了很好的推動作用。接下來，就這種以公益性程度(用指數的形式表示)分類模式進行探索分析。

　　四、民辦高校動態分類模式的探索――以浙江省為例

　　教育作為公益事業，正是基于教育的正外部性這一特征，若教育支出大，教育質量便相對較高，公益性愈發突出，這樣無論是個人還是社會整體，收益會增加，因此可以把民辦高校的公益性作為一個表征變量(即公益指數)，來反映民辦高校各自營利或非營利程度的大小。但從該角度對民辦高校的公益性程度進行度量，并進一步在不同民辦高校內進行比較，需要深入探討和摸索，表征高校公益程度因素較多，通過怎樣的方法方式來反映，筆者在研究中提出了初步的思路，希望能夠達到拋磚引玉的效果。首先，確定公益指數測量的指標體系，并分析各個指標的貢獻(或權重);其次對各個指標進行綜合，量化省域內民辦高校的公益性程度相對大小，綜合表征變量為教育公益指數;第三，對公益指數進行排序，結合統計分析方法，對民辦高校按照實際測算結果進行分類，從而可根據不同的類別，確定相應的優惠政策及制度。 　　(一)民辦高校公益程度指標體系的分析

　　公益程度的評價，需考慮多方面的因素，因而屬于多目標綜合最優化評價問題。為了探討并確定評價指標體系，在結合文獻研究的情況下，基于生均投入，公平性等因素考慮[18]筆者與課題組成員通過向民辦高教領域內多位學者發放開放式問卷，征詢民辦高等教育的公益性可通過哪些指標來反映，同時輔以相關的訪談，最終得到了累計達40項指標的評價體系，為客觀起見，課題組成員對評價指標進行打分，并采用德爾菲法進行綜合分析，反復斟酌，最終對評判民辦高校的公益屬性程度高低的評價指標確定為3個一級指標、8個二級指標、22個三級指標，具體見下表1。

　　(二)動態分類管理的應用

　　以浙江省為例，選取省內10所民辦高校(有學歷頒予高校，但不含獨立學院)作為調研對象，并發放調查問卷，問卷回收及訪談中，課題組依據研究的性質以及被訪談者(高校)的要求，依次把高校分別用GX1～GX10來代替，獲得的數據采用最大-最小法模式進行標準化處理，得到不同民辦高校在各個指標上的相對標準值，其中“社會滿意度(X20～X22)”以及“決策程序的公正、公開程度(X12)”值通過問卷得到，采用里克特量表法(按照1-7分)來給定，其他數據來源于各調研對象高校網站最新信息，或者通過課題組聯系高校進行調研等方式得到。

　　(三)評價指標灰色關聯權重的確定

　　以指標值的客觀性、可靠性以及可獲取性等作為標準，通過課題組的一致性評判，確立“生均教育經費投入(X5)”作為標桿指標，而后利用灰色關聯分析方法(限于篇幅，計算過程沒在文中羅列)得到各指標的權重，具體計算結果見下表2所示。

　　(四)公益指數的計算值及其分類

　　根據上表2得出各指標的權重值，并結合對應標準化計算值，計算各個參與調研的民辦高校綜合指標，并對其進行排序，具體數值見下表3及圖1所示。

　　從表3可以得知，各民辦高校之間的公益指數差異明顯，GX2公益指數在調研的高校中最大，說明該高校公益性在10所統計的高校中是最為突出的，也就是相對貼近公益性的理想狀態;民辦高校GX1的綜合指數相對最小，表明在這10所高校里其營利性最為突出，這結論實際跟原始數據也比較吻合，相比其他高校，該校在生均教育經費投入(X5)、學校助學金收益學生比例(X10)等關鍵指標值均非常低，在統計的10個高校中，位次是最靠后的，而”GX2”高校則正好相反。

　　根據計算得來的綜合指數值，運用SPSS 170統計軟件，對這10所高校進行單因素聚類分析(可以根據實際需要，按照不同省市民辦高校的發展情況，可指定聚類分析的類別，本研究中，定為五個類別)，并將結果進行整理，見表4所示。GX2作為公益性程度最高的一類，GX8公益性相對較好，相比GX2則公益性程度相對略差，GX7、GX4二所高校的公益指數處于中等這樣的類別，而GX6、GX3、GX10這三所高校公益性指一般，GX5、GX1的公益指數較差，其營利性目的相對較為明顯，具體見下表4所示。

　　值得注意的是，從10所民辦高校公益綜合指數的計算結果可以看出，僅僅有兩所院校的公益性相對較好，有8所院校的公益指數在中等或中等以下，甚至有2所院校營利的目的性非常明顯，從另一側面也反映了我國目前民辦高校大多是基于投資屬性這一事實。

　　從下圖1也可以看出，各民辦高校在公益性方面有不同的表現，甚至呈現連續分布的態勢，而縱觀目前的多數文獻研究，直接以營利、準營利或非營利為標準，把民辦高校進行分類，這種一刀切的方式，顯然不符合實際情況，這種分類模式不僅在操作上存在困難，而且也不利于民辦高校的健康發展，民辦高等教育分類管理需更加靈活的制度，需要分階段實施，更需深入的創新制度。筆者認為，可以以省為區域，根據公益性程度體現的大小，相應建立一個連續和動態的類別(可根據實際情況確立)，來對省內民辦高校的公益屬性加以辨析，并據此來制定相關的政策。

　　圖1 浙江省民辦高校公益指數折線圖

　　五、結論與建議

　　分類管理實施涉及多方面因素，制度建設綜合復雜，其配套政策需教育、財政、國資、國土、金融、民政以及工商等多個部門的協調合作，是一項系統性工作。適宜的民辦高校分類管理方式，需要在相應多個方面進行制度創新。目前在配套政策及制度出臺尚需時日的情況下，對于分類管理模式，更需要設計者提綱挈領，設計分類管理的階段性策略，明確分類管理制度構建的原則和框架，制定長遠的推進計劃和實施策略。

　　論文通過分析，對動態分類管理模式探討，提出了分類管理新思路，以民辦高等教育的公益指數這一表征變量作為判斷標準，視公益指數的大小，按地區劃分民辦高校的類別進而分類管理;若公益指數較高，則相應的政策措施例如土地、稅收、財政扶持等給以傾斜，反之，減少傾斜的力度，但需強調的是，無論民辦高校是否是營利屬性，均不能視其為工商企業性質來對待，就民辦高等教育的正外部性而言，國家政策方面也應給以相應的優惠。

　　論文通過公益指數模式的分類探討，首先可避免民辦高校被迫一次性“選邊站隊”的尷尬境地，有利于穩定現階段民辦高校的持續發展，從目前分類管理試點實踐的情況來看，當前的試點模式對辦學秩序造成的沖突是顯而易見的;其次，這種分類的確定可以定期進行評估，而不是固定不變，屬于動態的分類模式，民辦高校舉辦者可以根據評估的結論，逐步調整辦學策略和措施，若這次在公益Ⅳ類，那么通過策略的調整，在下期中的評估中可能會被評為公益Ⅱ類;第三，這種分類模式的探索，可以使得民辦高校有投資屬性向捐資屬性發展，若某民辦高校在前期的評估中，屬于營利比較明顯的，那么獲得優惠政策、稅收難度較大，教育投入會減少，影響培養質量，社會聲譽下降，關乎民辦高校的生存，這樣舉辦者會調整辦學策略，加大教育投入，爭取獲得有利的生存環境，這樣有利于民辦高等教育的穩步發展，為分類管理的深化提供良好的基礎。 　　參考文獻

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　　成人教育論文發表期刊推薦《現代大學教育》雜志原:《有色金屬高教研究》，是由中南大學和湖南省高等教育學會聯合主辦的高等教育學術期刊，1985年創刊，1978年面向國內外公開出版，本刊慣徹“百花齊放、百家色鳴”的方針，研究現代大學教育，探索高等教育規律，促進高等教育的改革和發展。