摘要：黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。文章對“政府負(fù)責(zé)”的表述進(jìn)行分析，提出將“政府負(fù)責(zé)”分解為“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”進(jìn)行表述更清晰和更恰當(dāng)。并從“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”符合權(quán)責(zé)一致的行政組織原則等四個方面進(jìn)行了分析論證。
　　關(guān)鍵詞：社會管理，政府負(fù)責(zé)
　　2007年黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。2011年2月19日胡錦濤《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上的講話》中明確提出，要“進(jìn)一步加強和完善社會管理格局。”進(jìn)一步推動了黨的十六屆四中全會以來我國社會管理創(chuàng)新實踐的有序開展，但在社會管理創(chuàng)新理論研究和社會管理實踐中，對于“政府負(fù)責(zé)”的認(rèn)識存在較多分歧，并對各級政府的社會管理實踐形成實質(zhì)性影響。一種看法認(rèn)為：既然是政府“負(fù)責(zé)”，那么，如何“社會協(xié)同，公眾參與”理當(dāng)由政府說了算，這符合現(xiàn)代行政管理權(quán)責(zé)一致的原則。一種認(rèn)為：雖然是“政府負(fù)責(zé)”，但我國社會管理創(chuàng)新的方向十分明確，路徑十分清晰，黨和政府雖然處于社會建設(shè)和社會管理的中心位置，但必須以我國社會轉(zhuǎn)型的需要為依據(jù)，改革行政管理體制，建立服務(wù)型政府，充分發(fā)揮各種社會組織和公眾個人在社會管理上的主體性作用，減少甚至于避免以往政府在社會管理中常常出現(xiàn)的“越位”“缺位”“錯位”現(xiàn)象。一種認(rèn)為：“政府負(fù)責(zé)”是分階段的。第一階段是社會管理創(chuàng)新的起步階段，政府負(fù)責(zé)推動和引導(dǎo)社會管理創(chuàng)新活動，主要是強化自身社會管理意識和提高社會管理理念的前提下推動理論建設(shè)、政策制定、組織體系創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新，激發(fā)起社會管理創(chuàng)新各要素的互動和活力，有效地啟動這一歷史進(jìn)程；第二階段是發(fā)展時期，在第一階段基礎(chǔ)上，政府負(fù)責(zé)促進(jìn)和整合各種資源的有機結(jié)合，主要是制定和完善政策、制度，進(jìn)一步培育社會組織，做好社會管理創(chuàng)新的宣傳，為社會組織和個人的社會管理活動營造良好的社會環(huán)境，基本建立起適應(yīng)我國社會轉(zhuǎn)型需要的科學(xué)合理的社會管理體制和機制；第三階段是維護(hù)責(zé)任。政府負(fù)責(zé)對已經(jīng)建立起的社會管理體制和機制進(jìn)行有效的維護(hù)，通過不斷改革和創(chuàng)新社會管理體制開展社會管理活動，保持良好的社會秩序，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟和社會效益。
　　三種認(rèn)識的區(qū)別十分明顯，而且不僅僅是理論認(rèn)識上的區(qū)別，在實踐中也必然產(chǎn)生影響。對于黨的十七大報告提出的“政府負(fù)責(zé)”的表述，筆者認(rèn)為，它只能是對行政管理體制改革前，政府作為唯一社會管理主體的精確表述，而在改革行政管理體制，創(chuàng)新社會管理中，政府只能是主導(dǎo)主體的大背景下，對其進(jìn)行分解，以“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”來表述和理解更為恰當(dāng)。
　　首先，“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國經(jīng)濟社會形勢發(fā)生了翻天覆地的變化，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)深刻變化；社會利益關(guān)系日益復(fù)雜化；社會利益主體日益多元化；新的社會階層基本形成并出現(xiàn)固化趨勢以及社會思想和社需求多元化等。但伴隨多年的高速經(jīng)濟展和深刻的經(jīng)濟社會變化，政府職能轉(zhuǎn)變卻始終未能實現(xiàn)，政府的經(jīng)濟管理職能始終居于主導(dǎo)地位，長期忽視社會管理，致使我國經(jīng)濟建設(shè)和社會建設(shè)出現(xiàn)了一條腿長，一條腿短的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。雖然黨的十六大提出了“改進(jìn)社會管理”，十七大提出了“強化社會管理”、“完善社會管理”，十七屆五中全會又提出了“加強和創(chuàng)新社會管理”，但政府在社會管理實踐中也沒有實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，仍處于政府負(fù)全責(zé)的單打獨斗的局面，企業(yè)組織、社會組織和社會公眾等社會管理主體仍處于低參與意識和低參與度的狀態(tài)，社會管理主體多元化遠(yuǎn)未實現(xiàn)，與中央提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會協(xié)同，公眾參與”社會管理格局相距甚遠(yuǎn)。從十六大提出“改進(jìn)社會管理”至今已有近十年的時間，我國社會管理實踐仍沒有擺脫各級政府單打獨斗局面的現(xiàn)實，與對“政府負(fù)責(zé)”的片面理解有密切關(guān)聯(lián)，也與政府在社會管理實踐中的角色定位有密切關(guān)聯(lián)，在我國經(jīng)濟社會深刻變化的大環(huán)境下，政府只有明確自身的主導(dǎo)主體的角色定位，把自己管不了也管不好的相關(guān)社會管理職能轉(zhuǎn)移給社會組織和社會公眾等非主導(dǎo)主體，才能真正滿足社會利益多元化和社會利益主體多元化的社會需要。
　　其次，“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”符合權(quán)責(zé)一致的行政組織原則。現(xiàn)代組織理論要求，組織的有效運轉(zhuǎn)，依賴于權(quán)責(zé)一致，精干高效，統(tǒng)一指揮，相互協(xié)調(diào)四項基本原則的堅持。政府是國家的執(zhí)行系統(tǒng)，是典型的行政組織，權(quán)責(zé)一致原則是其必須堅持的基本原則。我國行政管理現(xiàn)實中的一些“亂像”，一些無法避免的“錯位”“缺位”“越位”現(xiàn)象，正是違背這一組織運轉(zhuǎn)原則的直接反應(yīng)。
　　一方面，在我國社會建設(shè)與社會管理的新格局中，既然要強調(diào)政府的負(fù)責(zé)，就必須充分授權(quán)，只有有權(quán)才有責(zé)，這既是原則，也是常識。另一方面，在行政管理體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變與社會管理創(chuàng)新的大格局下，黨的政治導(dǎo)向，理論界的理論導(dǎo)向和我國社會發(fā)展新階段的社會轉(zhuǎn)型需求導(dǎo)向，均已明確無誤地指明，我國社會管理創(chuàng)新實踐，必須十分強調(diào)公眾參與和社會協(xié)同，強調(diào)管控型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，這是我國社會管理創(chuàng)新的方向和趨勢，這一趨勢清楚地顯示出，在現(xiàn)階段的我國社會管理實踐中，不是強化政府在這一過程中的權(quán)力，增強其管控色彩，而是恰恰相反。既然不是強化政府在社會管理實踐中的權(quán)力，當(dāng)然也就不能讓其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，尤其是強化其責(zé)任。
　　我們在這里討論政府在社會管理中的責(zé)任問題，當(dāng)然不是要掩蓋政府的責(zé)任，而僅僅是強調(diào)政府的局部責(zé)任，強調(diào)政府在社會管理活動中必須堅持權(quán)責(zé)一致的原則。因為，一個不爭的事實是，社會建設(shè)和社會管理與政府有著十分緊密的聯(lián)系，社會管理職能是政府的主要職能之一，是政府職能在社會管理領(lǐng)域的自然延伸，尤其是在社會管理活動啟動時期，政府的推動與引導(dǎo)作用十分必要，也十分巨大，強調(diào)政府權(quán)力與責(zé)任的局限性，并不是也不能否定其巨大的作用。因此，如何界定政府在社會建設(shè)和社會管理實踐中的權(quán)力和責(zé)任邊界，不僅是個理論問題，也是一個實踐問題，意義重大，影響深遠(yuǎn)。
　　三、“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”反映了黨和政府在社會管理創(chuàng)新實踐中的中心地位。社會管理是政府職能的重要組成部分，廣義上的社會管理不僅包括政府的社會管理職能，它還包括其他主體以及社會自身的管理。作為政府職能之一的社會管理，是指國家通過制定一系列社會政策和法律規(guī)范，對社會組織和社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，培育和健全社會結(jié)構(gòu)，調(diào)整各類社會利益關(guān)系，回應(yīng)社會訴求，化解社會矛盾，維護(hù)社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，維護(hù)和健全社會內(nèi)外部環(huán)境，促進(jìn)政治、經(jīng)濟、社會、文化和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列活動以及這些活動的過程。廣義上的社會管理是多元主體以多樣化形式進(jìn)行的上述活動以及這些活動的過程。狹義社會管理是指政府組織的社會管理。無論廣義社會管理，還是狹義社會管理，政府都在其中占據(jù)無可爭辯的中心地位，這是由政府的法定地位、組織屬性、政府職能和政府職能在公共行政中的地位所決定的。政府是法定的國家權(quán)力執(zhí)行系統(tǒng)，具有公共性、法定性、執(zhí)行性、強制性、動態(tài)性和擴張性等組織屬性，其職能包括：政治職能、經(jīng)濟職能、社會職能和文化職能，政府職能在公共行政中的重要地位主要表現(xiàn)為：（1）政府職能滿足了公共行政的根本要求。政府職能是公共行政的核心內(nèi)容，直接體現(xiàn)公共行政的性質(zhì)和方向。（2）政府職能是政府機構(gòu)設(shè)置的根本依據(jù)。政府機構(gòu)是政府職能的物質(zhì)載體。政府機構(gòu)的設(shè)置必須依據(jù)政府職能這一重要標(biāo)準(zhǔn)。（3）政府職能轉(zhuǎn)變是行政管理體制和機構(gòu)改革的關(guān)鍵。機構(gòu)改革必須要根據(jù)政府職能的變化來進(jìn)行，首先確定政府職能的增、減、分、合，然后再相應(yīng)進(jìn)行政府機構(gòu)的調(diào)整和改革。（4）政府職能的實施情況是衡量行政效率的重要標(biāo)準(zhǔn)。公共行政的最終目標(biāo)在于追求行政效率的不斷提高。檢驗行政效率高低的標(biāo)準(zhǔn)，就是整個政府職能發(fā)揮的好壞。政府職能的地位又決定了政府職能必然會產(chǎn)生三方面的作用：（1）政府職能規(guī)定了國家行政活動的基本方向。（2）政府職能是建立行政組織和進(jìn)行機構(gòu)設(shè)置、人員配備的最基本依據(jù)。（3）行政職能的變化必然帶來行政機構(gòu)、人員編制以及運作方式的調(diào)整或改造。
　　政府的四項基本職能均與社會管理密不可分，尤其是其政治職能、社會職能和文化職能，更是與社會管理活動緊密聯(lián)系，直接決定了政府在社會管理活動中的中心地位，也體現(xiàn)出政府有兩大顯著特征：第一，政府是一個對全體社會成員具有普遍性的組織；第二，政府擁有其它組織所不具備的強制力。這就決定了政府在社會管理活動中的主導(dǎo)地位和作用。“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”的表述對此進(jìn)行了充分反映。
　　四、“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”反映了社會管理理念的轉(zhuǎn)變。
　　“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”不僅關(guān)系到政府職能定位的問題和對社會管理主體的認(rèn)識問題，更是一種理念上的轉(zhuǎn)變。一是因為“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”的表述有利于對“公眾參與，社會協(xié)同”理念的深刻理解，也有利于在管理主體上，從傳統(tǒng)的政府為主向政府調(diào)控、群眾參與轉(zhuǎn)變和在管理力量上由（政府）單打獨斗向力量整合、齊抓共管轉(zhuǎn)變的真正落實；二是因為“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”的表述，有利于政府在社會管理實踐中，進(jìn)一步實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，從“不該管、管不了也管不好”的那部分社會管理事務(wù)中解放出來，從而大量減少“缺位、錯位、越位”現(xiàn)象；三是因為“政府主導(dǎo)，主體負(fù)責(zé)”的表述有利于提高政府和全社會對社會組織和公眾在社會管理中的主體地位的認(rèn)識水平，引起對社會組織和公眾參與意識的高度重視，從而加強對社會組織的培育與管理力度，加強對公眾參與意識的培養(yǎng)和提高力度，最終把我們的社會管理活動置于深厚的群眾基礎(chǔ)之上。