摘要：城鄉關系是社會分工所形成的一種歷史性的互動關系。隨著生產力的發展，城鄉關系必然從分離走向融合。順應這一客觀規律，城鄉統籌理論應運而生。城鄉統籌理論的實質，在于逐步縮小城鄉差別，實現城鄉一體化發展。新市鎮實施城鄉一體化發展戰略，應當編制城鄉一體化發展規劃、籌措城鄉一體化建設資金、建設城鄉一體化房地產市場、推進城鄉產業一體化發展、建設城鄉一體化社會保障體系。
　　關鍵詞：城鄉統籌，發展規劃，建設資金，房地產市場，城鄉產業，社會保障
　　
　　
　　一、問題的提出
　　城市和鄉村是構成社會兩個密不可分的組成部分。自城市產生后，城鄉關系便隨之產生。城鄉關系是廣泛存在于城市和鄉村之間的相互作用、相互影響、相互制約的普遍聯系與互動關系，是一定社會條件下政治關系、經濟關系、階級關系等諸多因素在城市和鄉村兩者關系上的集中反映。城鄉分離是第二次社會大分工的產物，是生產力發展的必然結果。城鄉之間的對立早在古代公社所有制和國家所有制時期就已經產生，但并不是從來就有的。資本主義社會同樣也存在城鄉對立，相比較于城市，鄉村一直處于惡劣的發展處境之中，由于城鄉對立并不是自然形成的，馬克思認為，城鄉對立是一個歷史范疇，它必將隨著生產力的發展走向城鄉融合，因此它是可以被消滅的。當生產力發展到一定水平，私有制的弊端必將阻礙生產力的發展，廢除私有制，消滅剝削階級，城鄉對立的階級基礎也就隨之消失，城鄉對立才能被徹底消滅。馬克思曾經在《哲學的貧困》中寫到：“城鄉關系的面貌一改變，整個社會的面貌也跟著改變”。由此可見，城鄉關系的改變對整個社會發展具有至關重要的作用。
　　建設新市鎮既是中國走城市化道路的必然選擇，更是促進城鄉關系走向融合的一項國家重大戰略。建設新市鎮的過程，不僅是城市化的重要內容，也是解決“三農”問題的過程，是我國社會生產力發展演變的歷史過程。
　　二、城鄉統籌理論概述
　　城鄉統籌是科學發展的客觀要求，其實質是縮小城鄉差別、最終實現城鄉一體化發展。城鄉一體化，是經濟社會發展到一定階段的客觀要求和自覺行動。經濟社會發展到一定階段,必須打破城鄉二元結構;城市化發展到一定階段,必須推進城鄉一體化。城鄉一體化是加快農業和農村現代化發展,實現農村城市化與人口城市化的一種新途徑、新模式。城鄉一體化發展模式，也可以稱為以城帶鄉的城鄉協調發展模式。
　　中共領導集體提出了城鄉統籌發展觀。改革開放以來，以鄧小平同志為核心的黨的領導集體更是高度重視統籌城鄉發展問題，逐步形成了具有中國特色的城鄉統籌發展理論。他們在堅持馬克思主義城鄉關系理論的基礎上，結合我國實際，提出了統籌城鄉發展的新思路，確立了統籌城鄉發展的基本方略。在發展戰略上，明確把解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重；在發展階段上，做出了“兩個趨向”的重要論斷；即在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向。這表明，我國農業為工業提供積累，農村支持城市的發展階段已經基本結束，工業反哺農業，城市支持農村的新階段正在到來。中國特色社會主義城鄉關系理論，是我黨深入分析當前時代特點和我國國情的基礎上，在堅持社會主義市場經濟的前提下，以實現共同富裕建設社會主義和諧社會的理想信念的指導下，提出的改變城鄉二元經濟結構的科學理論。中國特色社會主義城鄉關系并不單純從某一個角度看待城鄉發展之間的關系，而要以科學發展觀為指導，全方位地遵循“自然、經濟、社會”復雜系統的運行規則，通過“人口、資源、環境、發展”四位一體的辯證思路，促使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。①黨的“十七大”報告在論述和部署社會主義新農村建設的戰略任務時明確強調，要建立“以工促農、以城帶鄉”的長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。
　　國內學術界在城鄉一體化研究中，由于研究視角不同，其思想觀點可以分為以下三類：
　　城鄉統籌發展論。國內最早提出城鄉統籌發展觀點的學者是胡必亮。他首先肯定了中國要推進農村城鎮化，同時他也提出在推進城鎮化的過程中，必須將一個區域的整體力量發揮出來，而不僅是促進其中城市的發展。也就是：要從全局去把握、規劃城市、城鎮、鄉村的合理布局和發展，不能僅僅注重一個方面，比如其中的某個城市或者城鎮。要在發揮城市經濟輻射力量的同時,促進整個大的區域內的經濟發展,使得城市、城鎮和鄉村都能有所發展。多數學者認為：城鄉一體化是針對我國城鄉之間的戶籍、勞動用工、社會福利、住房政策、教育政策以及土地使用制度等不同政策形成的城鄉二元經濟社會分割格局而提出來的,其原意旨在打破城鄉二元結構,改革城鄉之間政治、經濟、社會發展的制度隔離,創建城鄉之間政治、經濟、社會運行的融合機制。城鄉一體化戰略指在促進農村人口城市化,逐步縮小城鄉差距,實現城鄉經濟、社會、文化、環境的協調發展,使城鄉共享現代化的文明。城鄉一體化不是農村城市化，也不是城市鄉村化，更不是城鄉一樣化，它是城市化的最高階段，是人類社會發展的最高境界。②城鄉統籌之后，城鄉逐漸形成一體化發展格局，從而達到良性、協調、可持續的城鄉同步發展態勢。總之，城鄉統籌發展理論提倡在鄉村城市化的發展過程中逐步消除鄉村和城市之間的差異，互助共濟，謀求城市和鄉村的共同發展、共同進步。③
　　城鄉整合發展論。持這種觀點的學者認為，城鄉一體化是指城市與鄉村這兩個不同特質的經濟社會單元和人類聚落空間，在一個相互依存的區域范圍內,，謀求融合發展、協調共生的過程。在這里，城市和鄉村是一個整體，人口、資金、信息和物資等要素在城鄉間自由流動，城鄉經濟、社會、文化相互滲透、相互融合、高度依存，充分發揮城市與鄉村各自的優勢與作用。④整合發展觀提出了城鄉互補、城鄉互存的發展理念,從而開始建立了城市與鄉村的依存關系模式。
　　城鄉交流發展論。持這種觀點的學者認為,，城鄉一體化是指城鄉之間通過資源、技術、資金、勞動力等生產要素的合理流動，相互協作,優勢互補，以城帶鄉，以鄉促城，實現城鄉資源優化配置及城鄉經濟社會的持續協調發展。其涵義包括以下幾個方面：一是城鄉空間融合，即城鄉兩個地域實體融合成一個􀀁區域綜合體􀀂；二是功能結構互補，一體化不等于中心外圍經濟的消失，僅意味著二者相互依賴；三是城鄉基礎設施的共享；四是城鄉人口資金技術信息等要素流動高度通暢；五是城鄉生態環境協調，城鄉居民生活水平共同提高，城鄉一體化是城市現代化和農村現代化的高級形式。⑤城鄉交流觀從空間、生態、資源、要素等層面，建立了城市與鄉村系統發展的模式，從而詮釋了城鄉在資源交流基礎的求同存異、共同發展的系統模式。
　　三、新市鎮城鄉一體化戰略的實現路徑
　　為使城鄉一體化戰略在我國更多地區（尤其是西部地區）具有廣泛的適用性，本文在調查和借鑒蘇州、重慶和成都的城鄉一體化發展經驗模式基礎上，研究并論述這一戰略的實現路徑。
　　（一）編制城鄉一體化發展規劃
　　重慶市城鄉總體規劃是我國第一部城鄉總體規劃，也是重慶建設全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區第一個經國務院批準的重要規劃。該《規劃》指出：到2020年，重慶市人口將達到3100萬人，城鎮人口2160萬人，城鎮化水平將達到70%左右。那時，重慶市將成為中國重要的中心城市之一、國家歷史文化名城、長江上游地區經濟中心、國家重要的現代制造業基地、西南地區綜合交通樞紐，規劃幅員面積為8.24萬平方公里，期限為2007-2020年。屆時，重慶將形成一個特大城市，萬州、涪陵、江津等6個大城市，25和中等城市和小城市，495個左右小城鎮的城鎮體系。在綜合交通方面，到2020年，高速公路區縣（自治縣）覆蓋率將達到100%，都市區至市域內各區縣“四小時”通達，鐵路線網區縣覆蓋率達到90%,建成上將上游航運中心。⑥成都市堅持“政府規劃推動”，實行分類指導，有計劃、有重點、有步驟地推進。⑦“政府規劃推動”主要體現在著眼城鄉經濟、社會、自然和人的協調發展，結合土地利用總體規劃和城市規劃修編，明確分區功能定位和產業發展重點，凸顯區域經濟比較優勢和特色，突出抓好縣域政府所在地和有條件的區域中心鎮的市域城鎮體系規劃，力爭在10年之內基本形成環繞中心城市的4個中鋒城市、11個小城市、45個區域中心鎮相互呼應的城域體系。成都市針對全市域內的鄉鎮行政區劃、鄉鎮機構改革、鄉鎮機關人員分流、城鄉規劃管理體制、區域重點鎮建設、城市規劃編制審批等著力點，形成了思路清晰、前瞻性強的系列政策，以體現和形成政府的工業化和城市化意圖，對各類資源配置主體給出政府信號。
　　（二）籌措城鄉一體化建設資金
　　成都市在新市鎮建設規劃交付實施之后，在招商引資上加大組織協調力度，圍繞帶動性強的重點項目、突出區域比較優勢的項目、延伸價值鏈和關聯度高的項目、能產生集聚效應的項目，目標明確的鼓勵各類資源配置主體作出相對理性的預期和分散的決策。⑧蘇州市在推進城鄉一體化發展中,各級財政部門按照市場經濟體制和公共財政的原則要求,積極調整財政支出結構,加大“三農”投入,建立健全財政對“三農”的穩定投入機制,為促進城鄉一體發展發揮了重要支持保障作用。一是加大對農村基礎設施、社會事業、現代農業等公共服務和社會保障投入力度,改善農民生產生活條件。二是建設支農金融平臺,完善政策性農業保險制度。探索政策性保險商業化運作模式,拓展農民需要險種,推進農業擔保體系建設,切實解決農民和農業企業貸款難現象。三是加強財政支農管理制度創新,注重發揮財政資金公共效益。比如,大幅度壓縮對農業企業、農業基地等經濟實體的直接資金投入,通過補貼、貼息等政策進行扶持和引導;對農業產業化發展通過構建支農平臺,加大貸款貼息、擔保費補貼等進行支持。四是大力扶持農村“三大合作”組織發展,積極支持農業土地適度規模經營和合作組織分工,增強農民收入增長合理預期。我國著名經濟學專家厲以寧教授指出，重慶市堅持城鄉一體化發展的一條經驗值得學習和推廣，這就是把建立農業專業合作社和加快土地流轉相結合，這對提高農民收入有好處。⑨
　　（三）建設城鄉一體化房地產市場
　　隨著工業化不斷推進,蘇州、成都在加快經濟結構調整和轉型升級的同時,深刻認識到節約集約利用城鄉土地資源對城鄉經濟社會一體化發展的重要性和緊迫性,并圍繞建設現代農業和新市鎮建設,提出了“把空間讓給城市,把利益留給農民”的優化土地利用思路,即以土地利用總體規劃、城鎮村規劃為依據,以確保耕地面積不減少為前提,統籌安排城鄉土地資源,實行城鄉建設用地增減掛鉤政策,積極穩妥地推行“三集中”。所謂“三集中”:一是引導農村工業企業向規劃區集中。農村新辦工業一律進入工業規劃區,不符合土地利用規劃和鎮村建設規劃的原工業企業,通過采取投資、稅收分配、財政獎補等優惠政策措施,鼓勵其逐步向工業規劃區集中。二是引導農民居住向新型社區集中,實行分類指導。對于地處工業規劃區、城鎮規劃區的農戶以及被拆遷農戶,加快改造步伐,建設與城鎮建筑風格相融合的新型社區;對于地處農業發展區、生態保護區的農戶,加強環境綜合整治,建設具有江南水鄉特色、適合生產和人居的新型村莊;積極引導分散居住農戶、新建翻建農戶以及已向非農產業轉移的農戶向城鎮及其周邊地區的新型社區集中居住,提高城鎮人口集聚水平和資源利用效率。三是引導農業用地向適度規模經營集中。“三置換”。所謂“三置換”:就是在尊重農民意愿和維護農民合法權益的基礎上,一是以農業用地區內的農戶宅基地面積及住宅面積置換城鎮商品房。具體按照“規劃先行,總量平衡,統籌兼顧,分類指導,農民自愿,鼓勵創新,先建后拆,先拆后得”的原則進行,宅基地置換新增的建設用地指標,由各縣(市區)統一調配使用;二是以農村土地承包經營權流轉置換土地股份合作社股權和城鎮社會保障。鼓勵農民逐步將承包地、自留地通過流轉置換農保為城保,探索土地利用收益共享機制,加快構建農民轉為市民的社保體系,加上社區股份合作社股份,鼓勵農民帶股、帶保、帶房進城鎮,促進農民實現居住空間和社會身份向市民的“雙轉換”;三是以分散經營置換規模化經營。即按照農民自愿原則,鼓勵通過土地合作化經營、集體組織經營、種養大戶經營,發揮規模化、效益化、集約化功能,推動傳統農業向現代農業轉變,以此來進一步推動城鄉之間土地要素的流動,優化各類用地布局,提高土地集約利用水平,促進城鄉一體化發展。據統計,實施宅基地換商品房改革前,蘇州市農村居民點用地為89.57萬畝,以農業人口和農戶計,人均和戶均占地分別為0.34畝和0.9畝。目前,全市近35萬農戶實現了集中居住,戶均占有宅基地由0.9畝減為0.3畝左右,節約建設用地約21萬畝。騰退出的土地50%走向市場進行拍賣,用于二三產業發展,所得收益用于建設集中居住區和對農民的補償;20%作為村集體資產,通過在城鎮建設標準廠房或店面,讓農民通過入股參與分紅長期獲得土地收益;30%復墾為耕地,用于置換農民集中居住區建設用地。據測算,用于每戶的補償安置費用約60萬元,騰退的土地必須拍賣到120萬元/畝以上,可基本實現財務平衡。通過盤活農村土地資源,有效促進了資源資產化、資產資本化、資本股份化,拓展了城市發展空間,改變了農村土地的溢價單向流向城市的不合理狀況,建立了村集體和農民收入穩定增長的長效機制,使農民的收益更有保障。⑩
　　（四）推進城鄉產業一體化發展
　　促進工業集聚發展。按照“集約發展、效益優先”原則，成都市堅持走工業集聚發展道路，主要工業布局在成都高新區、成都經濟技術開發區這兩個國家級工業集中發展區和各區（市）縣工業集中發展區；以兩個國家級工業集中發展區為載體，重點打造電子信息、機械、醫藥、石食品、冶金建材、石油化工等六大工業基地，以便逐步形成高新技術產業、現代制造業和區域特色產業三大工業經濟區域。與此同時，特別強調在中心城市和區（市）縣政府所在地以及有條件的區域中心鎮，發展第三產業。注重業態轉換和結構升級。
　　轉變農業發展方式。成都市政府強調，在不具備城市化和工業化條件的農村地區，就要走農業結構調整的路子，以農業的產業化推進城鄉一體化進程。例如成都市錦江區紅砂村的花鄉農居、幸福梅林，成都郫縣的農科新村，都是立足自身特色資源稟賦，針對中心城市大市場的有效需求，轉換業態，輸出長項，成功地把第一產業和第三產業結合起來，使農業產業化立足多元化特點，適度低層次起步，匯集更多的農民參與，取得良好效果。此外，成都市蒲江縣對本地有特色的茶葉生產采取典型的拉長價值鏈、形成產業化的做法，有力促進了生產方式的轉變和農民增收。蘇州市為適應農業產業化經營、建設現代農業的需要,全市從實際出發,通過出臺財政扶持政策、規范承包管理、建立中介組織、促進農民穩定就業、完善農村社保體系等措施,積極引導土地向種養能手有序流轉,鼓勵和引導種養大戶和農業企業參與土地流轉；堅持用建設工業園區的工作力度狠抓現代農業示范區建設,用現代裝備武裝農業,著力提高設施農業水平。
　　發展新型農村集體經濟。“蘇州模式”的成功有其特定歷史條件,而以“集體經濟為主”發展鄉村工業,使其經濟發展突破“一大二公”的計劃經濟模式,并快速向經濟主體多元化轉變,逐步實現區域內共同富裕,真正讓農民群眾滿意,是其中的一條重要經驗。推進城鄉一體化發展,,必須高度重視和大力發展新型村級集體經濟,充分發揮村級組織作為農村集體土地所有者和管理者、社區公共物品提供者,以及國家基層政權管理的延伸和補充作用。2001年開始探索推進以“三大合作”.⑾改革為主體的新型農村集體經濟發展模式,先后經歷了穩步試點(2001-2004)、全面推進(2005-2006)、完善提高(2007-2008)三個階段,有效推進了農村合作組織發展。截至2009年上半年,蘇州市累計入社農戶達到104.8萬戶,其中擁有股權的農戶99.25萬戶,分別占全市農戶總數的95.6%和90.6%。
　　（五）建設城鄉一體化社會保障體系
　　共同富裕是“蘇州模式”、“重慶模式”和“成都模式“的共性內涵,其之所以具有強大的生命力,也源于此。當因經濟發展起伏影響農民共同富裕時,蘇州市、重慶市和成都市堅持以人為本,更加關注農民就業、創業,關注農民增收,關注農村社會保障體系的建設。一是大力加強農村教育。成都市堅持實施教育強鄉(鎮)工程，幫困助學工程(義務教育階段兩免一補)，農村普通中小學預算內生均公用經費，進城務工農民工子女接受義務教育，統籌城鄉教育改革與發展，農村成人教育工作。二是夯實城鄉統一就業市場建設。成都市先后就失地農民安置、失地無業農民再就業、農村勞動力就業，以及農村剩余勞動力轉移流動等方面，出臺了一系列配套政策。蘇州市建立了城鄉統一的社會就業失業登記制度、失業保險制度,出臺了一系列促進創業帶動就業政策和就業扶持政策,基本實現城鄉勞動者就業政策統一、就業服務共享、就業機會公平和就業條件平等。農村勞動力非農就業率達到85%,建立創業孵化基地(園)60多個,青年創業見習(實訓)基地32個。三是建立新型農村基本養老保險制度。根據農村勞動力就業渠道不同,實行一個社會保險體系、兩種社會養老辦法。即將農村企業及其從業人員納入城鎮企業職工社會保險,分步過渡,逐步并軌;對從事農業生產為主的農民建立農村基本養老保險制度。四是建立農村居民醫療保險制度。2005年以來,蘇州市推進新型農村合作醫療向居民醫療保險制度過渡,建立了農村居民醫療保險制度,農民實現了拿醫保卡看病。此外,建立健全工傷保險制度。將所有用人單位納入工傷保險范圍,并規定凡在本市行政區域內從事建設項目施工的所有建筑企業都要為農民工辦理工傷保險等。⑿成都市加強了農村藥品監督供應網絡管理，建立了農村醫療救助制度和新型農村合作醫療制度。
　　注釋:
　　①張學亮，馬克思主義與中國特色社會主義城鄉關系理論比較研究[EB/OL]，人民網-理論頻道，2010-12-28。
　　②應雄:城鄉一體化趨勢前瞻[J],浙江經濟，2002年第13期。
　　③戚曉明，國內外城鄉城市化的理論研究綜述[J]，農村經濟與科技，2008年第19卷第8期(總第203期)
　　④洪銀興、陳雯:城市化和城鄉一體化[J],經濟理論與經濟管理,2003年第4期。
　　⑤黃國勝、李同升、王武科、段晶晶:基于城鄉一體化發展模式的新農村建設探討[J],人文地理,2009年第4期。
　　⑥根林，重慶城鎮化率將達70%[N]，中國經濟時報，2007年10月16日第007版。
　　⑦中國社會科學院和成都市社會科學院聯合課題組，成都市城鄉一體化的模式探索及其普遍意義(1)(2)EBOL],⑧中國社會科學院和成都市社會科學院聯合課題組，成都市城鄉一體化的模式探索及其普遍意義(1)(2)
　　⑨戴娟、文峰，“重慶一些經驗值得推廣”—厲以寧盛贊重慶城鄉統籌改革[N]，重慶日報，2010年3月7日第2001版.
　　⑩王衛星，對城鄉一體化發展模式的思考——蘇州市城鄉一體化發展調研報告[J]，中國軟科學2009年第12期。
　　⑾所謂“三大合作”，是指在農村集體資產、農村承包土地、農村生產經營等方面,通過推進合作制或股份合作制,發展新型合作經濟,促進富民強村等一系列政策措施的統稱。主要包括：社區股份合作制改革；土地股份合作制改革；農民專業合作經濟組織建設。農村“三大合作”組織已成為蘇南地區農民持續增收的新路徑、村級經濟發展的新載體、基層民主創新的新形式和農村改革的主旋律.
　　⑿王衛星，對城鄉一體化發展模式的思考——蘇州市城鄉一體化發展調研報告[J]，中國軟科學2009年第12期。