摘要：隨著部門預算、國庫集中收付制度等公共財政改革的深入推進，財政資金運行管理新機制基本建立，預算執(zhí)行管理不斷加強。在此背景下，行政事業(yè)單位的預算管理體制也暴露了許多問題。本文就行政事業(yè)單位預算管理中存在的問題進行了分析，并在此基礎上提出了改進意見。
　　關鍵詞：行政事業(yè)單位，預算管理
　　
　　行政事業(yè)單位在我國是地位比較特殊的一類部門和單位,一方面代表政府承擔社會公共事務的管理、監(jiān)督和服務職能,另一方面在很多領域也直接或間接地參與經濟建設。長期以來,由于缺乏外部和內部的約束機制,行政事業(yè)單位的管理相對比較寬松,因此很多單位也就沒有把嚴格的預算制度、內部成本控制制度擺上議事日程。隨著我國機構體制改革的日益深入和財政部門預算改革的逐步推廣,這種粗放式的管理將越來越不適應新形勢的需要,因此建立行政事業(yè)單位的預算管理和內部成本控制體系已成為當務之急。筆者根據工作中遇到的實際情況,提出一些想法,和大家一起討論。
　　一、行政事業(yè)單位全面預算管理存在的主要問題
　　(一)預算組織機構設置簡單,人員配備不足
　　這一問題在事業(yè)單位中是普遍存在的問題,制約著單位預算工作質量的提高。產生這一問題的原因,主要是由于領導對于預算管理的重要性缺乏認識,單位的預算機構形同虛設,只是空有其表,單位在實際進行日常收支活動時,根本不按照編制的預算執(zhí)行。傳統的預算通常采用基數加因素調整的方法,部門經費完全由基期的相關數據決定,而不是根據部門項目情況,人員配備情況來進行合理的安排,這樣做只能使“貧富差距”加大,不能適應部門的發(fā)展需要。
　　(二)預算編制的過程簡單,時間短,質量低
　　單位的預算編制應該是一個嚴謹、認真的過程。單位應該設置充足的時間來編制預算。現在,多數的事業(yè)單位沒有設置完善的預算編制程序,導致預算編制人員的主觀理解在預算編制過程中占據了主導地位,這也就難以保證預算編制的統一性標準。另一方面,預算編制應該是單位各項事業(yè)運行的起點,在整個單位的預算體系中發(fā)揮著重要的作用。因此,單位應該留給預算編制人員充足的時間;便于他們核查各項支出的可行性和可能性,但是目前大部分事業(yè)單位編制預算的時間都在一個月左右,這就使得預算項目指標不能得到充分的認證,缺乏預算編制的可信程度,使預算編制在初期就不能保證質量,也就更不必說預算的實施和監(jiān)督工作了。
　　(三)事業(yè)費撥款數額的測算方法缺乏科學合理的模式
　　雖然財政部加大了預算改革試點的范圍,但對大部分事業(yè)單位仍實行“基數法”。從現行事業(yè)經費的分配方式看,雖然幾經改革,但始終未能跳出“基數法”的框架,沒有從經營機制上搞活事業(yè),使事業(yè)經費發(fā)揮最大的社會與經濟效益。隨著社會主義市場經濟體制的建立,現行事業(yè)經費分配辦法的缺陷日趨明顯,已難以適應財政改革和事業(yè)發(fā)展的需要。
　　(四)預算外資金與預算內資金相脫節(jié),預算編制不全面
　　我國事業(yè)單位傳統的預算體系是預算資金內外分離的預算體制,使單位在編制預算時,不能充分考慮預算外資金的收支情況,但隨著經濟體制改革的深入,大部分事業(yè)單位的經費來源已經不是單純的依靠國家預算內資金的拔付,而在很大程度上是依靠經營收入來彌補資金的不足。這也使得單獨考慮預算內資金編制的財務預算逐漸失去了其經濟意義,不能真實的反映單位的收支狀況和運營效率。
　　(五)制度執(zhí)行不力
　　對資金的管理。一是職工借用公款沒有及時催收形成呆賬;二是對有償資金不及時清算形成壞賬。對原始票據的管理。近年來,對原始憑證的管理進行規(guī)范化、制度化的同時,也出現了一些問題,主要是原始票據記載的內容、信息失真,甚至出現了“假冒偽劣”的數據。要想有效地解決這一問題,必須從源頭抓起,加強原始票據的管理。應繳款項的管理。實際工作中,單位的應繳款項管理不夠規(guī)范,使用上比較混亂,使其大部分游離于財政監(jiān)督之外,亂支亂用,在一定程度上助長了腐敗行為的發(fā)生。年終清理結算和財務結賬。一是會計部門和財產管理部門沒有按有關規(guī)定,對各項物資進行清理盤點,致使盤盈、盤虧資產不能及時查明原因,按規(guī)定做出處理,從而導致賬實不符。二是沒有按規(guī)定進行年終結賬。檢查中發(fā)現部分單位沒有按新財務制度的規(guī)定,將收入支出賬戶的余額全部轉入"結余"賬戶,而是仍沿用舊的賬務處理方法,將本年度結余虛列支出轉入存款,造成本年度內收支不實。
　　(六)缺乏行之有效的監(jiān)督機制
　　對事業(yè)單位經費支出管理與效益考核缺乏行之有效的監(jiān)督機制。從目前事業(yè)單位整體上來看,支出預算分配模式及管理體制仍停留在粗放型水平,管理體制尚未理順,由此在支出管理上與監(jiān)督考核方面缺乏強有力的控制與行之有效的約束機制和激勵機制。同時經費使用的社會效益如何,也缺乏系統考核機制,從而增加了經費使用的隨意性。
　　二、完善行政事業(yè)單位全面預算管理的措施
　　（一）科學編制行政事業(yè)單位的預算
　　科學編制預算內容，關鍵是要正確把握預算的編制依據。行政事業(yè)單位要增強預算編制的真實性、準確性，嚴格按照規(guī)定時間辦理調整預算工作，增強預算工作的適應性、靈活性，提高政府投資項目預算下達的時效性，建立結余資金與預算安排銜接制度。如果預算編制不科學，就會造成財政資金使用效率低下，出現違反相關財經法規(guī)的現象。因此，貫徹先有預算、后有支出、無預算不支出的原則，即執(zhí)行好預算，首先要科學的編制預算。各個部門必須認真履行職責，決不可敷衍應付。作為單位領導應高度重視這項工作，年初抓編制，日常抓執(zhí)行，及時總結，發(fā)現問題及時解決。同時，各個部門和所屬基層單位要有健全的基礎管理。科學編制預算的主要措施有：（1）保證預算編制時間、做到充分論證。預算編制涉及單位流程的方方面面，包含系統、行業(yè)狀況，立足歷史，謀求長遠。因此，要包含以下步驟：調查研究、綜合分析、項目論證、目標預測、協調平衡等。（2）改革預算編制方法，全面推行“零基預算”。行政事業(yè)單位采用分級編制、逐級匯總的預算編制程序。在這個程中，要綜合考慮內外部因素、歷史和未來因素的影響；科學預測經濟發(fā)展變化，以提高效益為目標編制具前瞻性的預算。
　　（二）加強行政事業(yè)單位預算執(zhí)行監(jiān)督
　　加強預算執(zhí)行監(jiān)督是深化預算管理的關鍵環(huán)節(jié)，加強財務制度建設，建立有效的支出約束機制，對預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督。采取的措施有：（1）加強經費管理制度，對資金使用過程進行監(jiān)督，對資金使用效益進行考核評價，是預算執(zhí)行的必要延伸。（2）加強單項的管理制度，如加強辦公費、電話費、郵資費等管理制度。（3）加強相關性的資金管理監(jiān)督制度，對資金使用過程進行監(jiān)督，需要單位監(jiān)察、審計、業(yè)務主辦部門等參與到資金使用監(jiān)督活動中來。（4）加強資金使用效益的考核評價，對預算編制水平的檢驗，結合實際及時、準確地調整預算編制的標準、方法。做到對項目資金的使用事前有計劃、事中有監(jiān)督、事后有評價，實現對資金使用全過程的追蹤高效管理。
　　（三）完善資產預算管理的措施
　　首先，科學編制資產預算，預算編制部門要將存量資產使用狀況與資產配置標準進行合理匹配，充分掌握各類資產的數量、分布、使用和利用狀況等重要信息，根據行政事業(yè)單位實際狀況確定單位各類資產的配置標準。其次，制定科學合理的資產配置標準，要對同級行政事業(yè)單位進行科學分類，對職能相近的部門進行歸類，分別制訂相應的配置標準，對重要資產的配置標準要細化，不同地區(qū)行政事業(yè)單位的資產配置應有所區(qū)別。再次，細化預算內容，提高預算的透明度和約束力。資產預算應包括資產項目的具體技術參數，如各項資產規(guī)模、類型、構建或處置方式、資金來源等。最后，嚴格進行事中控制，加強預算執(zhí)行管理。預算執(zhí)行必須嚴格遵照預算內容和項目進度計劃，要接受職能部門的監(jiān)督和審核。預算執(zhí)行內容一般不得隨意調整，要調整必須遵循嚴格的審批程序。
　　（四）規(guī)范行政事業(yè)單位全面預算管理的人為因素
　　首先，加強對行政事業(yè)單位財務人員的管理，提高財務人員職業(yè)道德及業(yè)務素質，培養(yǎng)一支高水平的會計隊伍。注重對單位財務人員的職業(yè)道德教育與業(yè)務培訓，嚴格挑選財務從業(yè)人員，落實財務人員獎懲措施，同時保障財務人員的工作獨立性。建立嚴格的獎懲制度，發(fā)現問題進行查處，對不能勝任本職工作的人員調離本崗位。其次，完善內部控制環(huán)境，消除人為因素對內部控制的不利影響。行政事業(yè)單位應該參照財務人員的輪崗制度，對下屬單位主要負責人、職能部門負責人、預算管理要害部門負責人及經辦人員應實行合理輪崗。最后，建立公允、規(guī)范的會計預算、核算體制，嚴格執(zhí)行會計準則和會計制度，實現會計信息之間的客觀性、可比性。