【摘要】：公共租賃住房作為我國(guó)社會(huì)保障住房體系的重要組成部分，是緩解低收入群體住房緊張的重大舉措。在中央政府三令五申的政策要求下，各地方普遍存在開(kāi)工不足的現(xiàn)象，其根本原因在于中央政府與地方政府的博弈、民間資本融資渠道不暢等原因造成的資金支持不足。需要根據(jù)公共租賃住房的特征，以政府財(cái)政為主導(dǎo)，搭建多層次金融保障體系，采納多元化的融資創(chuàng)新渠道來(lái)滿足其資金需求。
　　關(guān)鍵字：公共租賃住房，融資模式
　　
　　一、公共住房提供不足的主要環(huán)節(jié)在于資金支持方面
　　根據(jù)國(guó)家發(fā)改委消息，截至2011年7月底，全國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房和各類棚戶區(qū)改造住房開(kāi)工建設(shè)721.8萬(wàn)套，開(kāi)工率72%。在已建立公共租賃住房制度的城市中，絕大多數(shù)并沒(méi)將土地出讓凈收益用于公共租賃住房建設(shè)，部分城市甚至還沒(méi)有建立公共租賃住房保障對(duì)象檔案。公共租賃住房政策的執(zhí)行出現(xiàn)了失靈現(xiàn)象，造成了一系列突出問(wèn)題，民眾、學(xué)術(shù)界對(duì)于公共住房的不滿情緒都有所上升，對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定造成了一定的負(fù)面影響。
　　公共住房提供不足的形成原因是多方面的，但其中最根本的原因在于資金支持不足，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　（一）地方政府缺乏動(dòng)力是資金支持不足的根本原因
　　公共租賃住房供給作為一項(xiàng)重要的政策推行以來(lái)，一直處于中央政府“雷聲大”，而地方政府“雨點(diǎn)小”的尷尬境地，這體現(xiàn)了中央政府與地方政府在這一問(wèn)題上的內(nèi)在博弈，而這種博弈的核心在于公共租賃住房資金的來(lái)源。
　　關(guān)于公共租賃住房建設(shè)資金的來(lái)源，中央相關(guān)部門(mén)明確規(guī)定，地方政府要把出讓土地的凈收益的5%作為公共租賃住房的主要來(lái)源。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，土地出讓金收入是地方政府預(yù)算外收入的主要來(lái)源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在土地嚴(yán)管之前的兩三年，東部一些縣市土地讓金收入少則十多億元，多則近20億元，土地出讓金收入占預(yù)算外收入的比重高達(dá)60％以上。在中西部地區(qū)，預(yù)算外收入的增長(zhǎng)也主要來(lái)自于土地出讓收人和與土地相關(guān)收費(fèi)的增長(zhǎng)。現(xiàn)在，中央政府讓地方政府把這筆“私房錢(qián)”用于建設(shè)公共租賃住房，地方政府自然難以接受。除了土地出讓金，地方政府開(kāi)發(fā)商品房至少還可以獲得三個(gè)方面的收入：一是大量的土地增值稅、耕地占用稅、契稅等直接收入；二是一些與土地征用和出讓有關(guān)的間接稅收，主要有營(yíng)業(yè)稅、房地產(chǎn)稅、建筑業(yè)部門(mén)的上交稅收等；三是大量的行政性收費(fèi)，如耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地有償使用費(fèi)等。相對(duì)于商品房來(lái)說(shuō)，公共租賃住房由于是一種保障性住房，具有福利性的特點(diǎn)，決定了其不可能獲得高利潤(rùn)回報(bào)。建設(shè)公共租賃住房采取的是土地劃撥的方式，地方政府不但無(wú)法獲得巨額土地出讓金，反而需要從已經(jīng)得到的土地出讓金中拿出不少的部分。同時(shí)，由于公共租賃住房在建設(shè)、管理和租賃經(jīng)營(yíng)各環(huán)節(jié)上享受稅收政策優(yōu)惠，并且不發(fā)生所有權(quán)的改變，一些與土地征收和出讓有關(guān)的間接稅收也微乎其微。
　　（二）其他資金來(lái)源渠道也呈現(xiàn)不穩(wěn)定的特點(diǎn)
　　資金來(lái)源渠道不穩(wěn)定是制約公共租賃住房制度實(shí)施的關(guān)鍵，穩(wěn)定的資金來(lái)源是建立公共租賃住房制度的根本保證，直接關(guān)系到我國(guó)公共租賃住房制度的覆蓋面和持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。因此，拓寬傳統(tǒng)的財(cái)政融資渠道，尋找公共租賃住房的多元化資金籌集方式，對(duì)于緩解政府的財(cái)政壓力和保證公共租賃住房制度的貫徹實(shí)施和持續(xù)發(fā)展，具有重要的實(shí)際意義。目前，我國(guó)的公共租賃住房融資大都寄于財(cái)政籬下，金融機(jī)構(gòu)暫時(shí)還沒(méi)有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用，因此在國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的啟示下，更多的利用金融創(chuàng)新，將僵化的政府直接主導(dǎo)型融資方式轉(zhuǎn)化為政府引導(dǎo)下的商業(yè)化運(yùn)作方式顯得尤為重要。針對(duì)我國(guó)公共租賃住房融資中金融創(chuàng)新工具的不足，需要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新并充分利用可行的金融工具，使公共租賃住房建設(shè)融資轉(zhuǎn)化為更為靈活的市場(chǎng)化運(yùn)作。
　　二、解決途徑：搭建多層次金融保障體系
　　（一）以政府財(cái)政補(bǔ)貼為主導(dǎo)，建立公共租賃住房專項(xiàng)資金
　　公共租賃住房制度本質(zhì)上和其他保障制度一樣，是政府向居民提供的公共產(chǎn)品之一，是通過(guò)支付轉(zhuǎn)移的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)收入的再分配，以保持社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定。它完全的福利性質(zhì)決定了其資金供給很大程度上要依靠政府、社會(huì)的無(wú)償投入。無(wú)論是財(cái)政撥款，住房公積金增值收益，土地出讓金，還是社會(huì)保障，它們都從根本上來(lái)源于國(guó)家的財(cái)政收入，直接受政府的管轄和支配。公共租賃住房投資回收期長(zhǎng)和利潤(rùn)低的顯著特點(diǎn)，決定了公共租賃住房離不開(kāi)政府的支持和金融機(jī)構(gòu)的支撐。不論是在還是將來(lái)，政府的財(cái)政支持都應(yīng)該是公共租賃住房資金來(lái)源的核心力量。財(cái)政支持主要有三個(gè)來(lái)源：城市土地收益、物業(yè)稅、住房公積金收入。
　　（二）地方政府發(fā)行債券為補(bǔ)充
　　發(fā)行地方政府債券是政府依據(jù)信用原則獲取財(cái)政收入的一種特定方式，作為一種負(fù)債收入，政府必須按借款時(shí)的約定方式向債權(quán)人支付利息和償還本金。公共租賃住房作為國(guó)家的一項(xiàng)長(zhǎng)期建設(shè)投資，發(fā)行住房建設(shè)公債可以從一定程度上緩解公共租賃住房的融資困境。
　　對(duì)于住房建設(shè)公債發(fā)行的數(shù)額，必須遵循“缺口補(bǔ)給式”原則，即總體考慮公共租賃住房臨時(shí)性融資缺口來(lái)確定數(shù)額。遵循這一原則的原因在于，如果發(fā)行過(guò)量，那么不僅超額的資金不能得到有效的利用，而且待公債到期還要支付高額的利息；而如果發(fā)行量過(guò)少，不足以彌補(bǔ)暫時(shí)性的資金缺口，那么公共租賃住房建設(shè)很可能因資金鏈條斷裂而陷入困境。另外，政府在確定住房建設(shè)公債發(fā)行規(guī)模的同時(shí)，還應(yīng)根據(jù)財(cái)政收支運(yùn)營(yíng)狀況合理確定債務(wù)的償還期限。
　　（三）引入多渠道融資模式，吸引民間資金
　　1、PPP融資運(yùn)營(yíng)模式
　　PPP融資運(yùn)營(yíng)模式(Public-PrivatePartnerships)，即公共部門(mén)與私人企業(yè)合作模式。主要是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過(guò)這種合作形式，合作各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP代表的是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資的概念。城鎮(zhèn)公共租賃住房項(xiàng)目PPP模式指政府部門(mén)通過(guò)招、投標(biāo)方式與中標(biāo)單位組成的特殊目的的公司簽訂合同，由該公司在合同期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目籌資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，政府則與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，該協(xié)議使特殊目的的公司能比較順利的獲得貸款，政府實(shí)行監(jiān)督。通過(guò)PPP模式，政府在建設(shè)城鎮(zhèn)公共租賃住房的過(guò)程中引入民間資本，不僅可以有效緩解政府財(cái)政壓力，彌補(bǔ)政府建設(shè)資金的不足，還可以保障城鎮(zhèn)公共租賃住房建設(shè)的長(zhǎng)期性和有效性。
　　2、BOT模式
　　BOT模式是指建設(shè)（build）、經(jīng)營(yíng)（operation）、移交（transfer）的過(guò)程，是一種特殊的投資方式，其實(shí)質(zhì)是一種特許權(quán)。政府(主要是省市級(jí)以上)通過(guò)特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)外商或私營(yíng)商進(jìn)行項(xiàng)目(主要是基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源開(kāi)發(fā))的融資、設(shè)計(jì)、建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，在規(guī)定的特許期(通常是10—30年)內(nèi)向該項(xiàng)目的使用者收費(fèi)，由此回收項(xiàng)目的投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)等成本并獲得合理的回報(bào)，特許期滿后將項(xiàng)目移交給政府部門(mén)。這期間過(guò)程中，私人可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目并提供配套服務(wù)，獲取利潤(rùn)，抵扣前期投資成本，特許運(yùn)營(yíng)期限到期時(shí)，私人部門(mén)將遵照協(xié)議將該項(xiàng)目轉(zhuǎn)交政府。在城鎮(zhèn)公共租賃住房開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，仿效BOT運(yùn)營(yíng)模式，可以減輕政府前期投資資金不足的壓力，并可以分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)BOT的特點(diǎn)，具體來(lái)說(shuō)，即由政府出讓土地，由投資者出資建設(shè)并擁有一定期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)。可以先由政府委托項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱SPV）運(yùn)作整個(gè)項(xiàng)目，SPV以私人投資的模式投資建設(shè)城鎮(zhèn)公共租賃住房，并在特許期內(nèi)經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)公共租賃住房項(xiàng)目，特許期滿后將整個(gè)城鎮(zhèn)公共租賃住房項(xiàng)目移交給政府，政府通過(guò)經(jīng)營(yíng)城市資產(chǎn)的方式獲取的收益用來(lái)補(bǔ)償SPV的前期投資，并接管城鎮(zhèn)公共租賃住房項(xiàng)目，由政府進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。
　　3、信托投資基金（REITs）模式
　　房地產(chǎn)投資信托基金（RealEstateInvestmentTrusts，簡(jiǎn)稱REITs）是一種以發(fā)行收益憑證的方式匯集特定多數(shù)投資者的資金，由專門(mén)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者的一種信托基金制度。由于城鎮(zhèn)公共租賃住房的開(kāi)發(fā)過(guò)程，是一個(gè)周期長(zhǎng)、耗資大、收益慢的宏大工程，僅靠租金收益的城鎮(zhèn)公共租賃住房是難以在較短時(shí)間內(nèi)回籠資金的。REITs正好可以解決這一難題，可以緩解公共租賃住房的融資困境。由REITs投資收購(gòu)或建造適合廉租標(biāo)準(zhǔn)的住房，相當(dāng)于為政府分擔(dān)了籌集公共租賃住房房源的責(zé)任，而回報(bào)只需要政府保證每年投入的公共租賃住房資金量能夠補(bǔ)足廉租租金和市場(chǎng)租金的缺口，因此政府不僅僅節(jié)省了直接建設(shè)公共租賃住房投資的成本，而且還節(jié)省了尋找和管理公共租賃住房的隱性成本。
　　全國(guó)工商聯(lián)住宅產(chǎn)業(yè)商會(huì)正在試圖通過(guò)“房地產(chǎn)信托投資基金”募集資金，并在城市收購(gòu)房源，以低租金出租作為公共租賃住房。我們?cè)囍�做一下粗略的測(cè)算，假設(shè)全國(guó)每年通過(guò)發(fā)行城鎮(zhèn)公共租賃住房信托籌集1000億資金，按照2005年約2500元的平均房?jī)r(jià)，就可以購(gòu)買(mǎi)約4000萬(wàn)平方米普通住房。按平均每戶60-70平米，可以解決約60萬(wàn)戶低收入者的居住問(wèn)題，大約占年新增住房需求的10%。按照信托5%左右的年資金回報(bào)要求且其中90％由政府補(bǔ)貼，每年政府的支出大約為45億元，還不到2005年各級(jí)政府總共5500億賣(mài)地收入的1%，各級(jí)政府完全是可以負(fù)擔(dān)的。借鑒國(guó)外房地產(chǎn)信托基金（REIT）的成功模式，發(fā)行城鎮(zhèn)公共租賃住房信托并允許其公開(kāi)上市交易應(yīng)該是很好的解決方案。
　　4、PIPP模式
　　PIPP模式是指公共部門(mén)——中間組織——私人部門(mén)的合作(Public—Intermediary—PrivatePartnerships)，是基于社會(huì)變化和發(fā)展的內(nèi)在需求，在PPP模式基礎(chǔ)上做適度擴(kuò)展，即在政府與私人部門(mén)的合作中融入中間組織，作為政府與私人部門(mén)的協(xié)調(diào)者和對(duì)話者，承擔(dān)某些政府不應(yīng)該“管”的職能，或者是政府和私人均失靈的領(lǐng)域。PPP模式的缺點(diǎn)給予了PIPP模式發(fā)展的空間，由于政府部門(mén)在尋找合作伙伴以及事前事后的監(jiān)管等工作中，容易產(chǎn)生尋租行為，故可以將諸如此類的職能轉(zhuǎn)給中間組織來(lái)完成，實(shí)踐表明，中間組織其獨(dú)特的非依賴性、非市場(chǎng)性和良好的溝通協(xié)調(diào)能力，能較好彌補(bǔ)PPP模式的不足之處。首先中間組織更為廣泛地扮演組織、協(xié)調(diào)角色。中間組織直接組織和協(xié)調(diào)微觀運(yùn)行，政府和私人機(jī)構(gòu)更多的在與履行好自身的義務(wù)和簽訂的契約。其次從資源配置角度看，中間組織為資源配置的主導(dǎo)力量，是減少交易費(fèi)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由于其自身特殊的地位，擁有較多的資源信息，可以較為政府而言更專業(yè)的對(duì)項(xiàng)目的特許期、操作方式等做出安排。再次從政府的角度看，該放手時(shí)就放手，權(quán)責(zé)明確，避免了什么都管而什么都管不好。政府可以全身心投入應(yīng)該進(jìn)入的領(lǐng)域，提高公共部門(mén)的工作績(jī)效。最后從組織的關(guān)系看，中間組織是對(duì)單一組織配置經(jīng)濟(jì)的超越，將政府、企業(yè)和市場(chǎng)的調(diào)節(jié)與溝通放手予中間組織，發(fā)揮著重要的橋梁和紐帶作用，其角色可以形象地表示為準(zhǔn)市場(chǎng)、準(zhǔn)政府。
　　
　　
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