摘要：土地市場建設和經濟社會發展大局息息相關。土地市場建設發展歷程是一部成功啟用經濟杠桿的歷史，土地市場建設經歷了萌芽、培育、建立完善的發展過程，順應發展大潮，堅持改革開放，進行土地管理制度的改革，將土地所有權與使用權相分離，實行國有土地使用權有償出讓及流轉，建立統一的土地市場，促進城市建設與經濟社會事業的可持續發展。
　　土地市場建設和經濟社會發展大局息息相關。可以說，加強土地市場的建設，牽住市場這只無形之手，土地才能在經濟社會發展大局中充分發揮閘門的重要作用。鄒平縣土地市場建設發展歷程，是一部成功啟用經濟杠桿的歷史，啟用經濟杠桿使土地由無償、無期限、無流動向有償、有期限、有流動轉變,是一部切實發揮市場機制在土地資源配置中基礎性作用的歷史。
　　一、土地市場建設的背景、依據
　　建國初期，土地是可以交易的，但在社會主義改造完成以后，我國實行高度集權式的計劃經濟，土地所有權與使用權高度集中，由國家統一調配與直接管理，行政劃撥、征用土地成為取得建設用地的唯一途徑，這種用地方式在當時的經濟體制下是合理的。黨的十一屆三中全會后，我國打開了對外開放的大門，隨著外商投資企業的進入，國內非公有制經濟的出現，以什么樣的方式取得土地，就成為必須面對的一個重要問題，沿用長期對內使用的劃撥用地制度，顯然不行。土地剛剛進入市場時，伴隨財富涌動的還有不足的人心。規范的市場規則尚未建立，政府的計劃之手依舊習慣于大包大攬。一時間，土地市場成為尋租者的樂園，活躍于土地批租領域的官商勾結現象相當普遍。不少地方，土地批與不批，批給誰以及價格多高，都由主管領導說了算，誰的官大誰說了算。每平方米土地以三元、五元甚至零地價拱手相送的例子也不罕見。為適應改革開放的需要，改革土地管理模式，實行土地使用權有償出讓及流轉，建立土地市場，勢在必行。
　　土地使用權有償使用和流轉制度的產生,建立土地市場，是對我國長期實行無償、無限期使用土地的法律制度的重大突破，是符合馬克思主義理論的。馬克思曾經指出：“地租的占有是土地所有權借以實現的經濟形式”。這里所講的地租實質上就是講的土地使用權有償出讓問題。列寧在新經濟政策時期明確主張：“國家政權執有獲得地租的權利，并且由國家規定全國共同的土地占有和土地使用的規劃，而且通過租讓制把部分土地使用權轉讓給外國合資家”。今天的事實充分證明馬克思、列寧對實行土地使用權的有償出讓的論斷是正確的。今天我們實行土地使用權的有償出讓及流轉制度、建立土地市場是符合馬克思主義理論的，是馬克思主義思想在新歷史條件下的創造和發展。
　　二、土地市場建設與發展
　　同全國土地市場建設形勢一樣，鄒平縣的土地市場建設也經歷了萌芽、培育、建立完善的發展過程。30年來，我縣順應發展大潮，堅持改革開放，進行了土地管理制度的改革，將土地所有權與使用權相分離，實行國有土地使用權有償出讓及流轉，初步建立起了統一的土地市場，促進了城市建設與經濟社會事業的可持續發展。
　　第一階段：土地市場的萌芽。1978年至1988年。那時，我縣處于改革開放初期，計劃經濟向市場經濟的轉型期，外資企業和縣外企業開始進入我縣，對于這部分企業占地，我縣采取了收取土地使用費的做法，開始了土地有償使用的初步嘗試。同時，這10年間，我縣個體經濟、私營經濟和其他非公有制經濟成分得到了迅猛發展，引致了以租賃店面、柜臺等為主要特征的用地需求，部分國有企業經營方式發生了變化，實行了各種形式的承包經營責任制和以廠長(經理)負責制為主要內容的改革，企業自主經營權進一步擴大，使不少單位可以將計劃經濟時代沉淀下來的閑置土地和建筑物用于出租、轉讓，多種經濟成分的發展和國有企業經營方式變化促使土地交易日趨活躍。雖然在當時這種交易不合法，被稱為“隱型市場”，但這也從另一個側面反映出，在土地有償使用制度建立之前，人們已經意識到土地是重要的資產，土地市場已經開始萌芽。這個階段，農業仍然是我縣的主導產業，土地管理工作隸屬于農業局管理。1986年，我國頒布實施了《土地管理法》，1987年縣政府批準成立鄒平縣土地管理局，土地管理工作開始步入正規化管理。
　　第二階段：土地市場的培育。1988年至2001年。隨著改革深入發展，1988年國家修改了《憲法》和《土地管理法》，修改后的兩部法律解決了土地使用權可否轉讓的原則性問題，確立了土地所有權和土地使用權兩權分離的格局。1990年，國務院發布了55號令《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，確立了出讓土地使用權可以轉讓、出租、抵押的新型土地產權制度，打開了絕大部分國有建設用地進入市場的大門，為土地市場發展奠定了基礎。1992年，黨的十四大的召開，確立了建立社會主義市場經濟體系，土地市場建設也隨之正式提出。這個階段，我縣土地市場快速發展，在國家關于土地市場建設法律法規、部門規章和規范性文件的指導下，對土地市場的運行、運作模式、規則進行了規范，擴大土地出讓范圍，完善交易形式，構筑了土地市場結構的基本框架，即政府壟斷土地一級市場和土地使用者自主交易的二級市場。
　　1991年，我縣對建設用地統一征用進行了嘗試，對黃山西部住宅小區實行了統一征地，征地面積40公頃。那時征地工作，由用地單位和農村集體經濟組織直接商談，用地單位確定，征地補償由用地單位直接支付，征地補償標準隨意性較大，政府僅僅履行單一的行政審批職能。
　　1993年初，按照國務院55號令出臺了《鄒平縣國有土地使用權出讓和轉讓辦法》，初步實行了國有土地的有償出讓，拉開了土地使用制度改革的序幕。1993年共出讓土地5宗，面積3.19公頃，收取出讓金10多萬元。1994年，我縣將土地使用權出讓的范圍擴大到金融、旅游、娛樂及所有經營性用地，出讓的方式主要是協議出讓，對土地的轉讓、出租、抵押也實行了規范管理。1995年，制訂了鄒平縣城區基準地價，為土地出讓提供了可以參考的價格依據。1996年以后，國家建設用地除《房地產管理法》和原國家土地管理局頒布的《劃撥用地項目目錄》規定的劃撥項目用地外，全部實行政府統一征地，有償出讓。在行政劃撥土地中，凡使用權發生轉讓、出租、抵押或轉入經營的，均依法辦理出讓或租賃手續。同時逐步引入競爭機制，盡量減少協議出讓。按照原國家土地管理局《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》，加強了對改制企業國有土地資產的管理，嚴格執行“先評估后處置”的原則，積極為企業改制、改組、合資、合作使用的行政劃撥土地進行資產評估，依法處置，顯化國土資產。
　　2000年，我縣出臺了《鄒平縣強化征地管理建立土地一級市場制度的暫行規定》，明確了征地工作只能由政府實施，對征地補償標準、程序和安置措施進行了規范，完善了土地供應市場的建設和運作流程，加快了政府高度壟斷土地一級市場的建立。為進一步深化土地使用制度改革，2000年9月11日，我縣批準成立鄒平縣土地儲備交易中心，隸屬土地礦產管理局領導，縣政府成立了土地市場化運作領導小組，從組織、機構、地方規章等方面為土地市場建設奠定了基礎。截止2001年底全縣共辦理土地出讓76宗，面積167.2566公頃，政府收益2772萬元。
　　第三階段：土地市場的建立和完善。2001年至今。隨著我縣市場體系建設的全面展開，國企改革與住房制度改革的全面深化以及對外開放進入新的階段，土地市場發展出現了明顯的變化，由以推行有償使用制度為主要特征的培育階段轉入快速發展階段，土地市場進入全面調控下的繁榮發展時期。
　　政府統一征地工作穩步推進。2001年3月，土地儲備交易中心開始代表縣政府開展統一征地工作，圍繞地價、征地補償等群眾關心的熱點、難點問題，通過發放明白紙3688份，張貼公告39份，召開村委會、黨員會、村民代表會、村民大會107次，實現群眾同意簽字達98%以上，組織清點地面附著物，丈量土地，簽訂征地協議。對征地補償結果張榜公示無異議后，按協議足額兌現。是年與鄒平鎮喬木村等8個村莊簽訂預征土地及其相關協議66份，預征土地200余公頃。2002年儲備土地234公頃。政府統一征地工作的開展，奠定了政府壟斷土地市場的基礎，從根本上解決了用地單位與農村經濟組織私下簽訂征地協議的問題，解決了農民征地補償和安置問題，探索形成了一系列成熟的失地農民安置辦法：一是將征地數量的5%用于被征地村發展村辦企業，安置失地農民；二是按地方財政收入的18%返還被征地村發展村辦企業，安置失地農民；三是按照縣委、縣政府關于妥善安置失地農民問題的政策對符合招工條件的失地農民可優先招工，失去勞動能力的可享受最低生活保障等。為保護農民的合法權益，進一步加強和改進征地補償安置工作，2006年我縣制定了征地區片綜合地價，限定了征地過程中土地補償費和安置補助費的最低補償標準。2008年，對征地區片綜合地價進行了測算調整，征地區片由5個歸并為3個，區片價進行了提高，逐步實現同地同價。
　　城鎮居民住房土地制度改革不斷深化。2001年隨著我縣城南新區大量住房的竣工入住，住房改革的不斷深化，房產交易市場日趨活躍，城區已購公房交易量在交易總量中的比重明顯增加，如何處置房產交易中的劃撥土地問題更加突出。2002年，我縣開始對城鎮居民個人住房用地分割頒發土地使用證。由于該類土地屬于共用土地，又沒有具體的操作依據和標準，我縣仍延續了劃撥使用的方式。2002年3月25日，省政府出臺了《關于深化住房制度改革進一步開放和搞活住房二級市場的意見》。自2003年1月1日起，我縣依據《意見》中“對通過二級市場購買上市的公有住房和經濟適用住房的，按照成交價格的1%從低征收土地出讓金”的規定，采取簽訂《城鎮居民個人住房上市交易變更土地登記申請審批表》的方式，開始對住房二級市場交易中的劃撥土地進行出讓。
　　地價體系建設進一步完善。為加強地價管理，保持城區土地級別和基準地價的現勢性，我縣分別于2002年和2007年對基準地價進行了更新。新的基準地價的公布實施，為土地使用權出讓提供了適時的價格依據，完善了包括基準地價、標定地價和出讓底價的城區地價體系，促進了土地市場的健康發展。
　　土地一級市場健康發展。2002年以來，我縣相繼出臺了《關于鄒平縣國有土地儲備資金使用管理辦法》、《鄒平縣國有土地使用權招標拍賣掛牌出讓辦法》等一系列規范性文件，對征購土地、儲備入庫、招標拍賣掛牌、資金管理、監督等作了明確規定，規范了政府對土地一級市場的壟斷行為，建立了政府主導、市場運作的國有土地經營新機制，形成了征購土地、儲備入庫、“招拍掛”出讓的一條龍管理體系。2002年1月28日，我縣敲響全市土地拍賣第一槌，此次拍賣地塊位于城南新區，面積79268平方米，成交價1700萬元。自此，我縣商業、旅游、娛樂及經營性房地產四類經營性用地全部納入招標、拍賣、掛牌出讓制度化、規范化運作。2008年，按照山東省人民政府《關于實行工業用地招標拍賣掛牌出讓的意見》的要求，我縣將工業用地納入招牌掛范圍。2002年至今，招拍掛出讓土地49宗，面積315.9公頃，成交總額131540.07萬元。
　　三、土地市場建設的意義
　　我縣土地市場的建立和發展是土地使用制度改革的結果，貫穿于改革開放的整個過程，在改革開放的不同時期、不同階段發揮了重要作用。
　　1.土地市場的建立使土地價值得以充分體現，實現了土地資源向土地資產的轉化，改變了人們對土地的認識，樹立了新的土地價值觀，是落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”基本國策的具體體現。
　　2.土地市場的建設使國家宏觀調控措施得以全面有效實施，強化了政府對建設用地的全面管理，優化了用地結構，促進了我縣經濟增長方式的轉變和產業結構優化升級。
　　3.土地市場的規范運作，使土地使用權通過統一有形的市場、以規范的方式出讓，增加了工作透明度，消滅了土地隱形市場，加強了國土系統黨風廉政建設，從源頭上杜絕了土地出讓領域腐敗行為的發生。
　　4.土地市場的建設提高了土地資源的市場化配置水平，促進了土地合理科學利用。土地市場的不斷完善和發展，擴大了市場配置土地資源的范圍，豐富了交易形式，強化了土地價格的經濟引導，提高了市場化配置水平，促進了土地節約集約利用。
　　5.土地市場的建設為我縣籌集了大量的資金，加快了基礎設施建設步伐。政府壟斷土地一級市場，實行土地使用權有償出讓，直接增加了財政收入。同時土地使用者的投資建設，拓寬了城市建設渠道，帶動了第三產業的發展，增強了城市的造血功能。
　　6.土地市場的建設有利于縮小城鄉差距，建立城鄉一體化格局。政府統一征地工作的開展，大量“城中村”和“城郊村”的集體土地被征收，“經濟補償、就業服務、社會保障”三位一體模式的建立，大大提高了農民的生活水平，保障了實地農民的長遠生計，促進了社會和諧穩定發展。
　　四、進一步規范土地市場建設的建議
　　1.加大土地法律法規宣傳力度。
　　采取多種多樣的宣傳形式，如張貼標語、舉辦咨詢、印發資料、充分利用報刊、雜志、電視臺等宣傳媒體，增強人們對城鎮土地經營理念的認識，提高人們對土地是城鎮資源的重要組成部分，在市場經濟條件下，政府以土地所有者的身份用經營手段運作土地資本，任何單位和個人沒有隨意支配土地權利等方面的認識。自覺依法進行土地交易。
　　2.政府要重視土地市場管理工作。
　　隨著改革的深人和社會經濟的發展，政府在加強對土地宏觀調控的同時還要注意培育和規范土地交易市場。一是充分發揮土地市場的調節作用，保證土地資源得到合理的利用。二是規范新增建設用地的出讓行為，逐步將原來劃撥土地納入有償使用軌道，增大土地使用權出讓量在整個土地供應總量中所占的比重。
　　3.完善土地交易制度。
　　要盡快建立完善《土地使用權交易管理辦法》、《土地交易許可制度》、《土地二級市場交易工作程序》和《土地交易信息公開發布制度》等規章制度，明確土地二級市場交易的規則、方式、程序、條件和范圍。實施“陽光工程”，建立全方位的土地交易信息發布制度，使交易雙方可以及時獲取交易信息。