保障性安居工程是重要的民生工程，回顧"十一五"期間，國務院及各部委、各地方政府大力支持和加強保障性安居工程建設，取得了十分明顯的成效。"十二五"規劃中，保障性安居工程建設再一次被提到極其重要的地位，各地政府都將大力度實施保障房政策，促進住房保障工作的大發展。但是，資金來源不足，嚴重制約了住房保障建設的推進，影響了"住有所居"目標的實現。因此拓展保障性住房資金來源渠道、加強融資模式的研究成為一個迫切而現實的課題。本文從目前融資情況入手，分析融資存在的主要問題，提出保障性安居工程建設的新融資創新模式并進行論述。

　　《住宅科技》系國家建設部主管、建設部住宅產業化促進中心與上海市房地產科學研究院聯合主辦的國內外公開發行的科技類學術期刊。以住宅建設全過程的科技問題為內容，宏觀與微觀結合，理論與實踐并重，學術性與實用性兼顧，宣傳國家住宅建設技術政策，報道住宅產業優秀成果，以科技進步推動住宅建設產業化。

　　國家"十二五"規劃綱要指出，"十二五"期間，強化各級政府責任，加大保障性安居工程建設力度，基本解決保障性住房供應不足的問題。多渠道籌集房源，同時建立穩定投入機制，加大財政資金、住房公積金貸款、銀行貸款的支持力度，引導社會力量參與保障性住房建設運營。住建部、國家發改委、財政部、國土部、農業部、國家林業局于2010年6月11日共同發布了《關于做好住房保障規劃編制工作的通知》(建保〔2010〕91號)，明確提出了針對低收入家庭住房困難問題，力爭到2012年末，基本解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題。到規劃期末，人均住房建筑面積13平方米以下低收入住房困難家庭基本得到保障。然而這一被寄予厚望的民生工程也遇到眾多城市建設繞不過去的瓶頸，那就是資金難題，尤其是在欠發達地區，政府財政如何跨越資金障礙，解決融資難題已經成為實現"十二五"住房保障規劃的主要制約因素之一。因此，現階段要完成大規模的保障性房屋建設任務，必須建立健全財稅、投融資等支持政策，地方政府需要轉變觀念，加大資金投入，勇于創新，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，構建投資主體多元化、資金來源多渠道化和融資方式多樣化的住房保障投融資機制。

　　一、當前保障房建設資金情況

　　保障性住房的目的是解決中低收入家庭的住房困難，同時可以抑制房價的迅速攀升和應對部分城市的過高房價。各地政府高度重視保障性住房的建設，并將它作為放緩房地產投資預期的一個重要手段。"十一五"期間，我國大力推進保障性住房建設，建設工程呈現"加速跑"的趨勢，全國1140萬城鎮低收入家庭和360萬中等偏下收入家庭住房困難問題得到有效解決。目前，在保障性住房資金投入渠道方面，主要有中央政府加大扶持力度、地方財政加大投入和銀行貸款三個方面。

　　從融資結構來看，根據國家方針，保障性住房建設資金主要來源于中央財政支出、地方政府預算、土地出讓凈收益的10%、住房公積金增值收益、其他資金來(包括銀行貸款、房地產發展商注資及發行債券)。根據住房和城鄉建設部的數據顯示，"十一五"期間，中央累計安排保障性安居工程專項補助資金高達1336億元。中央政府的投入無疑起到風向標的作用，各級政府紛紛加大資金投入、土地供應。盡管按照國家政策，地方政府土地出讓凈收益的10%用于保障性住房建設，但是，受地方政府對保障性住房投入的積極性較弱，以及土地出讓凈收益的不透明影響，地方政府資金的歸結很難足額、及時到位。在加大財政投入的同時，銀行信貸則是保障性住房建設的重要資金來源，數據顯示，截止2010年12月末，主要銀行金融機構發放保障性住房建設開發貸款余額2220億元，共支持1127個保障性住房項目。

　　目前的投融資體制，由于缺乏可操作性使非公有資本難以進入住房保障建設市場。從目前全國的情況來看，按照國務院關于加快建設保障性安居工程的精神，各地方政府為了加大保障性住房建設規模，加快棚戶區拆遷改造進度，進一步解決融資瓶頸難題，根據住房保障和棚戶區拆遷改造資金需求特點，紛紛成立了住房保障投融資公司作為住房保障工作所需資金的投融資平臺，并確立投融資公司的主體地位。如：江蘇省常州市于2009年3月組建了"常州公共住房建設投資發展有限公司"，負責籌集市區經濟適用住房貨幣化補貼、廉租住房租金補貼、建設和收購廉租住房和公共租賃住房、老小區整治與長效管理等所需資金。天津市于2009年4月成立了"天津市保障住房建設投資有限公司"，承擔全市棚戶區改造和住房保障的融資任務。各地政府積極組建住房保障投融資平臺，加大融資力度，開辟住房保障的投資來源，為住房保障工作的順利實施提供了資金保障。

　　二、資金渠道存在的問題

　　目前，我國正處于世界上最大規模、速度較快的城鎮化時期，從國外相同發展階段以及當前我國住房狀況來看，我國總體上仍處于住房短缺時期。這種局面使得我國現階段必須建立健全比較完善的住房保障建設、管理、投融資運作機制。保障性安居工程作為政府主導的長期建設項目，其所需資金量非常大，融資規模空前，就目前住房保障投融資總體情況而言，筆者認為存在以下主要問題：

　　(一)資金渠道狹窄，投融資主體單一。

　　長期以來，我國住房保障事業投資主要依靠中央和地方財政預算的專項資金，雖然目前住房保障投融資積極尋求渠道多元化從不同程度改變了這種局面，但是投融資主體單一仍是不爭的事實，其原因是多方面的。首先，我國保障性住房的融資缺乏可持續供應、可循環使用的固定資金來源。我國的住房金融體系主要以銀行貸款為主，缺乏直接的融資手段。由于我國對商業性房地產和保障性住房的融資區分不夠明確，直接導致在現有房地產調控的背景下保障性住房融資門檻較高，廣大中低收入家庭在首次置業的時候也缺乏足夠的政策性支持;其次，隨著保障性住房供給量的繼續加大，保障性住房供給在整個住房供給總量中的比例會繼續上升，很多房地產開發企業看到了保障性住房開發的市場前景和長遠的商業利益，但是對于目前的住房保障投融資體制、運作管理的控制以及對民資權益的保障，住建部還沒有拿出清晰的條文，使目前房地產開發企業基本只處于了解政府意向階段，沒有實質行動。最后，住房保障融資僅限于中央和地方政府為主要出資主體，政府行政投融資意味濃重，企業融資行為缺位，投融資觀念也亟待轉變，諸如涉及股權、債權等各種可能的金融創新工具以及其他搭配沒有運用而導致融資渠道單一。

　　(二)融資監管加強，貨幣政策緊縮。

　　近年來，隨著地方政府融資平臺公司舉債融資規模迅速膨脹，地方政府違規或變相提供擔保，償債風險日益加大，部分銀行業金融機構對融資平臺公司信貸管理缺失，為有效防范財政金融風險，加強對地方政府融資平臺公司管理，保持經濟持續健康發展和社會穩定，國務院于2010年6月下發《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發〔2010〕19號)文件，明確提出對全國融資平臺公司進行清理規范，加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構的信貸管理。數據顯示，2010年6月，地方融資平臺貸款余額約7.66萬億元后，到11月底就達到了9.09萬億，地方政府融資平臺的融資規模出現了比較快、比較高的增長，在此情況之下，地方債務不斷飆升。2011年3月11日，在全國兩會住建部的新聞發布會上，住建部副部長齊驥強調，從去年開始，全國清理地方融資平臺時，保留了為支持保障性安居工程建設的融資平臺，該融資平臺可以繼續運作而且要發展。但是，地方融資的這種機制，讓地方政府官員存在強烈的借債動力，風險暗藏，再度在2011年"兩會"引發爭議。同時，2010年以來，中央經濟工作的重點已經轉變到了防通脹、保民生、調結構上，對應的國家貨幣政策由適度寬松轉變為穩健，政策收緊的疊加效應導致銀行業資金面日益緊張，信貸的投放熱情漸減，地方政府住房保障融資平臺通過項目打包、財政承諾、融資平臺互保等方式所進行的粗獷式融資已遇到了一定的困難。

　　(三)政府投入缺失，缺乏資金保障。

　　大規模興建各類保障性住房，必須妥善謀劃，"工程未動，資金先行"，因此，廣開融資渠道、確保資金來源是一個亟待解決的大問題。事實上，任何一個國家或地區的住房保障體系，其核心環節都是住房融資和財政支持。然而，現階段我國住房保障投融資體系并不完善，保障性住房建設的資金來源嚴重依賴于各地政府的財政預算。我國地方政府由于財力有限，而且保障性住房沒有直接的投資回報，因此，部分地方政府對保障性住房建設并不積極。根據國務院要求，各地政府建設保障性住房的資金主要來自地方的財政撥款、每年土地出讓凈收入的10%和公積金增值收益的可提取部分。但是，如果房地產銷售市場不景氣，土地流拍，各地政府土地出讓收入將大幅減少，住房保障資金很難保證。而且，即便是在好年景，相對于大規模建設保障性住房的集中性資金需求，地方可調動的財力也是杯水車薪。

　　三、融資模式創新

　　2011年，中央政府制定了更激進的住房保障開工目標，其用作投資保障性住房的資金高達1.3萬億左右。2011年3月9日，住房和城鄉建設部副部長齊驥對資金來源做出了細致劃分，在2011年度投入資金中，其中5000多億的資金為中央政府和地方政府通過各種渠道籌集，8000多億的資金通過社會機構的投入和保障對象以及所在企業籌集。然而，根據中國國內部分專家估計，其中多數融資負擔將繼續由地方政府承擔，地方政府若要完成籌措足夠資金以完成今年的目標，將面臨巨大的壓力。所以，地方政府融資不足的問題，需要通過新的融資模式逐步解決，包括銀企合作模式、BT模式、房地產投資信托(REITs)模式、住房公積金貸款模式、中期票據模式。

　　(一)銀企合作模式

　　住房保障建設是個長期的工程，對資金的依賴也是持續的，通過金融機構支持住房保障安居工程建設，將大大提高融資的能力。

　　具體操作模式，可由地方政府梳理當地產業資源，在測算分析的基礎上將政府類高回報、高附加值的銀行業務與住房保障貸款業務進行"搭配"，選擇合作銀行，簽訂銀政合作協議確定保障性住房貸款額度、期限、利率，并由政府組建的住房保障投融資平臺公司負責與銀行有效對接，確保貸款落實到位。目前，住建部正在制定金融機構支持保障性安居工程建設特別是公共租賃住房建設的中長期貸款政策。在現有的融資渠道中，銀行信貸最快捷、最便利，引導商業性銀行特別是政策性銀行的融資授信向保障性安居工程建設領域傾斜、加大信貸資金的投放力度顯得尤為重要，從而使其承擔起相應的社會責任。

　　首先，是政策性銀行的信貸支持。保障性住房的建設符合國家的產業導向和政策支持，作為國家政策性銀行國家開發銀行(簡稱：國開行)走在了金融業的前面。2005年4月，國開行作為唯一的金融機構向遼寧棚戶區改造項目發放首批貸款30億元，在此嘗試之后，這一銀企合作建設保障房的模式便在全國得到復制。2010年7月29日，國開行江蘇省分行與常州市政府舉行"開發性金融支持保障性住房體系建設"啟動儀式，確定常州市為住房保障體系建設試點城市之一。2011年伊始，國開行提出住房保障貸款余額新增1000億元的年度目標。2011年3月2日，住房和城鄉建設部與國家開發銀行在北京簽署《開發性金融支持保障性安居工程建設合作協議》，雙方將在住房保障投融資機制創新、住房保障體系建設、資金籌措方案研究與實踐等方面加強全面合作，加快解決中低收入家庭住房困難問題。

　　其次，是商業性銀行的信貸支持。2010年11月19日，建設銀行北京市分行與北京市住建委簽署戰略合作協議，給予北京保障性住房建設200億元意向性授信額度，支持北京保障性安居工程建設項目。這是北京首次在保障房領域與金融機構簽署戰略合作協議，也標志著北京保障房融資獲得突破性進展。2011年3月中旬，建設銀行湖北省分行與湖北省住房和城鄉建設廳簽署保障性住房金融合作協議，未來5年建設銀行將為湖北省保障性住房建設提供不少于300億元的融資支持。這種合作模式，一方面通過中長期貸款彌補建設資金缺口，另一方面帶動瓶頸領域的信用建設，廣泛吸引市場融資，它賦予了住房保障建設更大的活力，對銀行業支持地方經濟發展具有借鑒意義。

　　(二)BT模式

　　BT (B—Build，T—Transfer)即"建設-移交"，由投資人完成保障性住房工程建設所需全部資金的投融資，并對工程進行施工建設，在工程驗收合格后完成移交等工作，并由政府在約定時間內向投資人支付建設投資價款和一定比例的投資收益。BT模式通過公開招標的方式確定投資人，投資主體可以是投資公司、房地產開發企業、建筑施工企業，可以是一個投資人，也可以是多個企業組織的投資聯合體。在BT模式的運作下，地方政府把建設資金壓力轉嫁給了建設企業，建設企業承擔項目開發，負責提供項目資金，根據建設—移交協議，建設企業將墊付項目資金，而項目所有人(一般為市政府)將于項目竣工交付后兩至三年償還建筑成本和利息。同時，由于保障性住房無須市場推廣和銷售，建設企業的附加成本被降至最低，使建筑施工企業的優勢更加凸顯出來。通過招投標的方式可以使建筑施工企業直接參與到保障性住房建設中來，減少了中間環節，在其獲得相對較高利潤的同時，提高了保障性住房建設項目的運作效率和質量，節約了政府建設投資成本，有效緩解保障性住房建設資金困難。目前，江蘇省淮安市在這方面進行了嘗試，信托公司對其保障性住房建設所形成的應收賬款進行了資產流動化設計，即BT資產流動化模式，有效的緩解了資金壓力。

　　(三)房地產投資信托(REITs)模式

　　房地產投資信托基金，作為房地產企業一種創新的融資手段，實際上是開發企業將其下屬部分或全部物業資產打包上市，從而實現不動產證券化，以其收益作為紅利來源，實行定期派發，是由專業的基金公司或投資機構進行房地產投資經營管理的一種信托基金。REITs作為一種證券化的產業投資基金，具有流動性特點，可為商業地產建設提供持續資金支持，在國際上已比較成熟，主要分為股權式融資和債券式融資。

　　隨著房地產調控的加劇以及銀監會下發的《關于信托公司房地產信托業務風險提示的通知》，房地產信托不復此前的火熱態勢。與此同時，保障性住房卻出現日益"缺血"的跡象，保障房建設的資金缺口問題日漸凸顯，此時，REITs較為看好保障性住房的前景，但其收益率較商業地產更低的特點成為的主要顧慮。按照央行現行長期貸款基準利率7.05%測算，REITs的融資回報率需超過10%才能符合市場預期。目前國內商業物業的租金回報率僅有5%—6%左右，而國內的保障房體系中，廉租房與公共租賃房作為經營性物業，其租金回報率更低。

　　債權式REITs能獲得巨大的貸款額度，只需支付低于銀行貸款利率的成本，且可以避免雙重征稅，還可以保持開發商對物業的所有權，因而地產開發商接受度高，試點的可行性高。目前，以債權性保障房REITs為突破口，天津和上海關于利用REITs開展保障性住房融資的方案，已經獲得了國務院的批準，北京、蘇州、海南也紛紛表示要推出保障房REITs。2010年國務院明確，各地為保障性安居工程建立的融資平臺不在清理地方融資平臺范圍之內。這意味著，保障房REITs，更像一種新版的地方債，將成為地方政府一個新的融資渠道。

　　(四)住房公積金貸款模式

　　住房公積金成立于1994年，是一項強制性購房儲蓄計劃，旨在通過由基金提供按揭貸款補貼，為普通工資階層提供幫助。住房公積金也是支持保障性住房建設的重要資金來源，2007年8月7日，國務院發布《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，明確指出，各地公積金增值收益扣除風險準備金等費用外，要全部用于廉租住房建設。據住房和城鄉建設部表示，2008年底的住房公積金盈余資本為人民幣3193億元。鑒于住房公積金的閑置資金龐大，2009年10月16日，住房和城鄉建設部等七部門聯合發出《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》，強調，在優先保證職工提取和個人住房貸款、留足備付準備金的前提下，可將50%以內的住房公積金結余資金貸款支持保障性住房建設。目前，住建部聯合相關部門，選定28個城市進行住房公積金貸款試點，貸款金額近500億元。根據測算，2010年住房公積金扣除必要備付資金后的沉淀資金可達6800多億元，目前的試點不僅可以在短期之內開拓保障性資金來源，而且這種對住房公積金的創新使用相比于購買國債也可以提高收益率，未來仍然有較大發展的空間。2011年3月9日，住建部副部長齊驥在對保障房資金做劃分時表示："去年全國公積金增值收益，用于廉租住房建設的有50多億，今年會有進一步提升"。公積金貸款模式為住房保障安居工程的建設提供了資金支持，同時優惠的利率大大節約了融資的成本。

　　(五)中期票據模式

　　中期票據是指具有法人資格的非金融企業(以下簡稱企業)在銀行間債券市場按照計劃分期發行的，約定在一定期限還本付息的債務融資工具。中期票據與中長期貸款利率相比，具有一定的成本優勢，有利于企業優化財務結構、降低融資成本，一次注冊可分期發行，發行方式較為靈活。如：企業信用等級被評為AAA級，發行中期票據正常利率低于同期貸款基準利率200個基點以上，成本優勢極為顯著。為解決資本金不足難題，中央政府正逐步打通資本金來源渠道，允許地方的投融資平臺發行中期票據等措施解決資本金不足問題，而地方政府則積極搭建投融資平臺舉債，包括中期票據、企業債券各種理財產品，可以統稱為帶有準市政債特色的"城投債"。保障性住房投融資平臺公司發行中期票據，需要地方政府大力支持，而主要途徑是注入優質資產，以降低資產負債率、提高償債能力。

　　在住房保障已經取得階段性成果的情況下，"十二五"期間，將是全面建設小康社會、實現全體居民住有所居的目標關鍵時期，形式緊迫，任務艱巨。在資金方面，保障性住房建設資金多元化已是大勢所趨，在財政資金有限的前提下，只要各級政府不斷拓寬資金來源渠道，保證住房保障建設的進度和規模，我們有理由相信，我們一定能夠筑穩住房保障的民生之基，真正實現"住有所居"的保障目標。

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