[摘 要]通過對河南省產業集聚區的實地調研，從進一步完善頂層設計的角度為優化河南省產業集聚區建設提出四個方面的對策建議：一是依據《國家主體功能區規劃》要求強化糧食主產區招商引資工作的針對性，突出產業集聚區的特色;二是優化產業集聚區產業、項目布局，完善全省工業布局，推進產業升級;三是實施差別化政策和差別化管理，實現對產業集聚區管理的精細化;四是形成高效的產業集聚區管理體制。

　　[關鍵詞]職稱論文投稿,產業集聚區,頂層設計,招商引資,產業升級

　　近年來，河南省的產業集聚區建設取得了顯著成效，但在產業集聚區建設過程中也出現了一些不盡如人意的問題，宏觀上需要通過優化頂層設計盡快解決。同時，為貫徹中共十八屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)關于嚴格實施主體功能區制度、完善發展成果考核評價體系、對限制開發區域取消地區生產總值考核等相關精神，需要對河南省產業集聚區發展的整體規劃做進一步的調整。本文擬在大量調研的基礎上從四個方面提出優化河南省產業集聚區建設頂層設計的路徑。

　　一、按照《國家主體功能區規劃》要求，進一步強化糧食主產區招商引資工作的針對性，突出糧食主產區產業集聚區的特色

　　2010年底，國務院頒布的《國家主體功能區規劃》把河南省屬于中原城市群的大部分地區列入了重點開發區域，可以重點進行大規模、高強度的工業化和城鎮化開發;同時把黃淮海平原、南陽盆地和豫西山丘地區的66個國家級農產品主產縣(面積占全省的52.45%，人口占全省的47.7%)列入限制開發地區，定位為農產品主產區，是國家重要的糧食生產和現代農業基地，是保障國家農產品供給安全的重要區域，是新農村建設的先行區。《國家主體功能區規劃》為農產品主產區確定的開發管制原則主要包含三方面：一是要加強耕地保護，嚴格控制開發強度;二是城鎮建設和工業項目要集約開發、集中布局;三是要在資源環境允許的范圍內因地制宜發展農產品加工業、勞動密集型新興服務業和具有技術含量的制造業等，適度開發礦產資源，嚴格控制高耗能、重污染產業發展。基于近年來維護國家糧食安全難度加大的現實，為了落實糧食主產區的功能定位，保證糧食主產區安心搞糧食生產，《決定》明確提出，要“堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展”，對限制開發區域要取消地區生產總值考核。《決定》的相關精神足以顯示出國家推動實施主體功能區制度的決心。河南省作為糧食生產大省，必須把自身的發展需要與河南省在維護國家糧食安全方面應該承擔的責任和義務很好地協調起來。

　　1.縮小政策單元，實行分區域考核

　　河南省提出的不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的新型城鎮化、新型工業化和新型農業現代化“三化”協調科學發展的理念，使河南找到了天下糧倉與工業化、城鎮化之間的均衡點，形成了國家使命、區域擔當、中原情懷之間的的契合點，但“三化”協調發展應該是就河南省整體而言，不能作為每一個縣(區)追求的目標。如果要求每一個縣(區)都要實現“三化”協調發展，都要在短期內大力推進工業化和城鎮化，都要把產業集聚區搞出顯著成績，這對相當一部分縣(區)是有很大難度的，不僅會干擾、影響當地的糧食生產，還有可能影響到全省“三化”協調目標的實現，使河南省承擔的維護國家糧食安全的使命無法落實。

　　要真正實現河南省的“三化”協調發展，必須按照《國家主體功能區規劃》的要求，完善并創新區域政策，縮小政策單元，實行分區域考核，提高區域政策精準性，加強省內區域間的分工協作。中原城市群的大部分地區可以利用自身在區位、交通、工業化基礎、招商引資條件等方面的優勢，集中力量招商引資，建立產業集聚區，促進產業集群發展，推動產業升級，帶動全省由工業大省向工業強省轉變。河南省的農產品主產區要集中力量優化農業生產條件，保護山、水、林、田、湖這一生命共同體，發展現代農業，實現糧食高產、優質、生態、安全、高效。

　　2.改革考核指標，增強招商引資項目針對性

　　對糧食主產區在取消地區生產總值考核之后要進一步取消一般招商引資考核，鼓勵、引導產業集聚區重點引進涉農項目、勞動密集型項目和高技術含量項目。《決定》提出要對限制開發區域取消地區生產總值考核，這對于推動主體功能區規劃的實施，防止GDP考核指標對農產品主產區糧食生產的干擾，使農產品主產區能夠嚴格按照主體功能區規劃的定位確定區域產業發展方向和產業布局是十分必要的。筆者通過調研發現，對糧食主產區僅僅取消GDP考核是遠遠不夠的，還應該在此基礎上進一步取消一般招商引資考核。[1]

　　推進全區域招商是過去一個時期河南省招商引資工作的主要方式，雖然這種做法對推進河南省的招商引資工作發揮了顯著作用，但依據《決定》有關深化經濟體制改革的精神和河南省招商引資工作的實際情況，對全區域招商的做法進行反思，我們認為河南省在招商引資方面還存在一些弊端：一方面，為了完成招商引資任務，積累政績，地方政府的短期行為和公司化傾向都不同程度地存在，以至于在招商引資過程中自相競爭，提高了招商引資成本，對外商過度讓利，項目選擇性差，一般制造業項目重復引進，產業集聚區的產業主導方向被弱化，各地產業結構趨同，缺乏相互間的分工和協作等，這些問題都已經或正在暴露出來;另一方面，全區域招商引資的做法不僅使耕地面積保護面臨威脅，而且使耕地的質量和糧食生產的優質、生態、安全要求也受到威脅。在產業集聚區大量占用優質耕地，宅基地、山坡地、河灘地被大量補進以實現占補平衡的情況下，“占”與“補”之間不僅存在時間差，還存在質量失衡，一些招商項目還造成了比較嚴重的空氣污染和地下水污染，實現糧食安全存在較大風險。

　　當然，對農產品主產區取消一般招商引資考核并不是要完全取消招商引資工作，而是旨在增強農產品主產區招商引資工作的針對性。建議今后在糧食主產區要限制一般的加工制造業項目，禁止對環境有影響的項目，重點在農產品新品種培育、高效優良品種的種養殖、農副產品深加工、食品加工、病蟲害防治、農業生態旅游等方面加大招商引資力度，引進技術含量和附加值比較高的加工企業，引進研發機構和技術推廣、服務機構。 　　3.完善農產品主產區利益補償機制，鼓勵農產品主產區發展糧食生產和農業產業集聚區

　　基于糧食生產與農業產業項目經濟效益較差的現實，從多個層面完善糧食主產區的利益補償機制十分必要。《決定》提出，要“健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制，完善農業保險制度”。筆者認為，不僅要進一步加大國家財政對糧食主產區轉移支付的力度，還要進一步加大省級財政對糧食主產區的支持力度。穩定糧食生產、維護國家糧食安全、建設糧食核心區，是河南省對全國人民的莊重承諾，是一億多河南人應該共同承擔的重要使命。通過省級財政加大對農產品主產區支持力度，培育農產品主產區的可持續發展能力，保障農產品主產區的財政收入水平、農民收入和城鎮居民工資水平，是完成河南省糧食生產任務的要求，是實現省內各區域之間分工協作的要求，也是以工補農的一種重要方式[2]。

　　二、把優化產業集聚區產業、項目布局作為進一步完善河南省工業布局、推進產業升級的一次歷史性機遇

　　在河南省建立180個產業集聚區是加快河南省產業結構調整、實現產業布局優化和推動產業升級的一次歷史性機遇，對今后相當長一個時期內河南省的經濟發展具有十分重要的意義。筆者通過調研發現，由于對河南省產業集聚區建設在項目布局方面的引導不夠，有一部分產業集聚區的項目布局還存在不夠科學、不夠規范的現象：一是一些產業集聚區沒有嚴格按照主導產業的方向完善產業鏈條，引進項目之間的關聯性比較差，上下游企業銜接不緊密，產業集聚度不高，產業關聯帶動能力不強。如西華縣的凱宏鞋業、扶溝縣的寶昌鞋業的生產和出口能力都比較強，但其制鞋所用原材料大部分都來自外部;長葛市產業集聚區的河南森源電氣股份有限公司和新鄉市產業集聚區的紐科倫(新鄉)起重機有限公司也缺乏本地的相關配套企業;長垣縣的起重機產業在國內雖有一定影響，但主要是中低端產品，而且壓縮機和電機等關鍵部件在本地甚至在全省都沒有配套企業;河南黃河旋風股份有限公司雖然早就是行業龍頭，但一直處于產業鏈的低端，在帶動產業發展方面沒有發揮領頭雁的作用。二是低水平重復建設和自相競爭問題比較突出。河南省某市15個產業集聚區中有6個產業集聚區把食品工業作為主導產業，有5個產業集聚區把裝備制造、通用設備制造作為主導產業，有4個產業集聚區把紡織服裝業作為主導產業。在相鄰產業集聚區規劃大量屬于同類產業且產品高度趨同的低端產品生產項目，不僅會影響資源配置效率，也有礙產業集聚區之間的專業化分工和產業產品功能化，以及產品互補性的形成，從而影響地區產業集聚區整體實力的提升。

　　筆者認為，要解決這些問題，必須形成互動協調的招商引資工作機制，有效提高招商引資水平和產業集聚區建設水平。具體來說，可以從以下幾個方面著手。

　　1.優化、修正主導產業方向

　　應依據產業集聚區建設的實際情況，為部分產業集聚區提供一次優化、修正主導產業方向的機會。由于各地的資源稟賦狀況不同，產業發展基礎不同，因此在產業集聚區建設過程中形成的產業優勢與面臨的困難也不同。一些產業集聚區在初期確定主導產業方向時存在一定的盲目性，導致一部分產業集聚區主導產業不突出。據統計，2013年，河南省有26個產業集聚區主導產業增加值占比不到20%。[3]通過對主導產業方向的必要調整，可以為有關的產業集聚區提供更大的發展空間。

　　2.倡導配套生產與專業化分工

　　應倡導產業集聚區內部企業之間的配套生產和產業集聚區之間的專業化分工，鼓勵在各個產業集聚區內部和產業集聚區之間發展配套項目和配套產品，避免在一般性項目引進方面的自相競爭。對那些主導產業已經形成較大規模和較大市場影響力的產業集聚區，在相鄰地區甚至在省內應避免同一技術層次項目的重復建設，鼓勵引進產品互補或整體技術升級的項目。

　　3.形成意向性招商項目在省內順暢流動的機制和平臺

　　針對一些產業集聚區引進項目之間關聯性差、主導產業被弱化等現象，建議通過完善信息共享機制和利益分享機制的辦法使意向性招商項目在省內順暢流動，從而保證引進項目在最佳地點完美落地。借鑒廣東等地的經驗，應主要通過GDP分成、稅收分成及獎勵等辦法在項目引進、落地各個環節之間形成利益分享機制，這有利于促進各個產業集聚區主導產業進一步發揮其積極作用。

　　三、實施差別化政策和差別化管理，實現對產業集聚區精細化的管理

　　由于各個產業集聚區所處的區位、擁有的資源、基礎設施配套、產業結構、產業轉型升級壓力、面臨的制約因素和發展前景等各方面均存在較大差異，因此目前對全省180個產業集聚區實行的無差別管理顯然失之偏頗。

　　從目前的實際情況出發，筆者認為實行差別化政策和差別化管理有利于避免同質競爭和重復建設，有利于實現產業集聚區長期可持續發展，有利于盡快把一部分優勢產業集聚區做大做強。

　　建議按照產業集聚區在區位優勢、產業發展狀況、發展規模、主導產業競爭力等方面的實際情況，將180個產業集聚區劃分為優先發展類、重點發展類、調整組合類三大類別，采取差別化管理政策。大力支持和推進那些實力強、產業結構優化、項目技術含量和附加值高、發展前景好、對城鎮化帶動作用突出的優先發展類產業集聚區加快發展;對那些產業基礎較好、優勢項目較多、發展前景比較明朗、對城鎮化帶動作用比較顯著的重點發展類產業集聚區提供重點支持和扶持;對那些實力弱、產業集聚水平低、土地資源浪費嚴重、對城鎮化帶動作用較差的產業集聚區則應該實行調整重組，對問題特別突出的少數產業集聚區則要下決心盡快淘汰，以便讓整合出的寶貴資源為優先發展類和重點發展類產業集聚區提供更大的發展空間。[4]

　　四、形成高效的產業集聚區管理體制

　　筆者通過調研發現，目前河南省180個產業集聚區中有相當一部分都存在管理體制方面的問題。比較突出的問題主要有兩個方面：一是區屬產業集聚區的管理主體不明確，區政府沒有管理職能，區里沒有成立土地、規劃、住建等管理部門，市政府相關部門也沒有為產業集聚區設立派出機構，所有的手續都必須到市里去辦，不僅影響辦事效率，而且因為一些項目投產時各種手續不齊全，對后續的各項工作也會形成牽制;二是建在縣里的一些產業集聚區，雖然在集聚區內也設立了產業規劃發展局、招商局、科技局等部門，但這些內設部門沒有管理職能，在土地管理、建設管理、戶籍管理、環境保護等方面還處于多頭管理狀態。以上兩種情況，由于管理部門設置不到位或者管理職能沒有落實，項目落地的難度相對比較大。特別是由于產業集聚區占用了縣里的土地，稅收卻要上交市財政，稅收歸屬引發的利益沖突比較尖銳。這不僅會影響當地的投資能力，也容易引發當地的阻工事件。可見，管理體制改革滯后已經成為制約產業集聚區發展活力的一個重要因素。因此，筆者建議采取以下措施以形成高效的產業集聚區管理體制。 　　1.賦予集聚區管委會相應行政級別的經濟管理權限

　　在工業基礎較好的縣區，可能有幾個產業集聚區，或者除了產業集聚區之外還有其他園區。對此，可以嘗試在這些縣區選擇一批具有一定規模、有良好發展前景的產業集聚區，以擺脫來自行政區劃的干預和制約、提高辦事效率為目標，按照“小機構、大服務”的管理理念賦予管委會縣一級的經濟管理權限特別是行政審批權限，完善相關職能管理機構，使產業集聚區的職能管理部門在土地、規劃、住建、項目審批等方面享有與縣級職能管理部門同等的權力，促使產業集聚區管委會形成一個相對獨立的管理主體，減少、消除來自外部行政機構的制約和干擾，增強自我積累、自我發展的動力和實力。2014年6月25日，中共河南省委書記郭庚茂同志在全省市廳級主要領導干部研討班上的講話中也提出，“要落實產業集聚區功能與行政區域的套合，形成完整的經濟社會管理職能。要授予相當本級行政區的權限，減少管理層次，提高行政效率。要實行精干統一高效的機構設置，探索靈活的干部人事制度，創新內部管理機制”[5]。

　　2.完善產業集聚區領導機構建設

　　在工業基礎薄弱的縣區，應以提高行政效率、減少相互間的矛盾為目標，成立由縣區主要領導任組長的產業集聚區建設領導小組。筆者調研發現，在河南省一些經濟相對不發達的縣區，幾乎所有的工業都集中在產業集聚區了，招商引資也主要是在產業集聚區進行，以服務工業為主的職能部門的主要業務也都與集聚區有關。事實上，產業集聚區產業發展已經不僅僅是管委會的事，而是全縣工業發展的主陣地。如果賦予產業集聚區管委會縣一級的經濟管理權限，縣里原有的一些職能部門就會被架空，不但職能部門有意見，縣里的主要領導也不會滿意，推進產城互動等工作可能也會遇到阻礙。因此，筆者建議成立產業集聚區建設領導小組，由縣委書記或縣長兼任領導小組組長，協調縣區相關管理部門，集中力量為產業集聚區服務，這樣既能提高行政效率，又能減少產業集聚區與縣區原有管理職能部門之間的矛盾。

　　3.對目前還處于起步階段的產業集聚區，應盡快落實“人員派駐制”，完善“直通車”制度

　　有一些產業集聚區目前規模還比較小，發展前景也不太明朗，暫時還不具備設立相應等級經濟管理機構、履行相應管理權限的條件。對這一類產業集聚區，可以試行產業集聚區建設領導小組體制，也可以進一步完善 “人員派駐制”，派駐機構和人員業務上受原單位領導，人員由集聚區管理。同時應盡快完善與市直管理部門或縣直管理部門之間的“直通車”制度，在項目備案、環評、立項、規劃評審、用地等環節發揮派駐人員的作用，落實“一站式”辦結制度，減少審批環節，提高辦事效率。

　　[參 考 文 獻]

　　[1]

　　梁丹.培育開放型經濟發展新優勢的難點與對策[J].學習論壇，2014(4)：40.

　　[2] 梁丹.內陸地區開放型經濟發展新優勢的培育與區域經濟政策調整[J].區域經濟評論，2013(1)：34.

　　[3] 河南省社會科學院.河南省產業集聚區主導產業發展研究報告[R].鄭州：河南省社會科學院，2014.

　　[4] 梁丹，宋偉.從一個邏輯悖論看產城互動發展[J].鄭州輕工業學院學報：社會科學版，2014(3)：73.

　　[5] 郭庚茂.深入學習貫徹習近平同志系列講話精神 讓中原在實現中國夢的進程中更出彩[N].河南日