[摘 要]通過對河南省產業(yè)集聚區(qū)的實地調研，從進一步完善頂層設計的角度為優(yōu)化河南省產業(yè)集聚區(qū)建設提出四個方面的對策建議：一是依據(jù)《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》要求強化糧食主產區(qū)招商引資工作的針對性，突出產業(yè)集聚區(qū)的特色;二是優(yōu)化產業(yè)集聚區(qū)產業(yè)、項目布局，完善全省工業(yè)布局，推進產業(yè)升級;三是實施差別化政策和差別化管理，實現(xiàn)對產業(yè)集聚區(qū)管理的精細化;四是形成高效的產業(yè)集聚區(qū)管理體制。

　　[關鍵詞]職稱論文投稿,產業(yè)集聚區(qū),頂層設計,招商引資,產業(yè)升級

　　近年來，河南省的產業(yè)集聚區(qū)建設取得了顯著成效，但在產業(yè)集聚區(qū)建設過程中也出現(xiàn)了一些不盡如人意的問題，宏觀上需要通過優(yōu)化頂層設計盡快解決。同時，為貫徹中共十八屆三中全會《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)關于嚴格實施主體功能區(qū)制度、完善發(fā)展成果考核評價體系、對限制開發(fā)區(qū)域取消地區(qū)生產總值考核等相關精神，需要對河南省產業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的整體規(guī)劃做進一步的調整。本文擬在大量調研的基礎上從四個方面提出優(yōu)化河南省產業(yè)集聚區(qū)建設頂層設計的路徑。

　　一、按照《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》要求，進一步強化糧食主產區(qū)招商引資工作的針對性，突出糧食主產區(qū)產業(yè)集聚區(qū)的特色

　　2010年底，國務院頒布的《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》把河南省屬于中原城市群的大部分地區(qū)列入了重點開發(fā)區(qū)域，可以重點進行大規(guī)模、高強度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā);同時把黃淮海平原、南陽盆地和豫西山丘地區(qū)的66個國家級農產品主產縣(面積占全省的52.45%，人口占全省的47.7%)列入限制開發(fā)地區(qū)，定位為農產品主產區(qū)，是國家重要的糧食生產和現(xiàn)代農業(yè)基地，是保障國家農產品供給安全的重要區(qū)域，是新農村建設的先行區(qū)。《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》為農產品主產區(qū)確定的開發(fā)管制原則主要包含三方面：一是要加強耕地保護，嚴格控制開發(fā)強度;二是城鎮(zhèn)建設和工業(yè)項目要集約開發(fā)、集中布局;三是要在資源環(huán)境允許的范圍內因地制宜發(fā)展農產品加工業(yè)、勞動密集型新興服務業(yè)和具有技術含量的制造業(yè)等，適度開發(fā)礦產資源，嚴格控制高耗能、重污染產業(yè)發(fā)展。基于近年來維護國家糧食安全難度加大的現(xiàn)實，為了落實糧食主產區(qū)的功能定位，保證糧食主產區(qū)安心搞糧食生產，《決定》明確提出，要“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展”，對限制開發(fā)區(qū)域要取消地區(qū)生產總值考核。《決定》的相關精神足以顯示出國家推動實施主體功能區(qū)制度的決心。河南省作為糧食生產大省，必須把自身的發(fā)展需要與河南省在維護國家糧食安全方面應該承擔的責任和義務很好地協(xié)調起來。

　　1.縮小政策單元，實行分區(qū)域考核

　　河南省提出的不以犧牲農業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和新型農業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調科學發(fā)展的理念，使河南找到了天下糧倉與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化之間的均衡點，形成了國家使命、區(qū)域擔當、中原情懷之間的的契合點，但“三化”協(xié)調發(fā)展應該是就河南省整體而言，不能作為每一個縣(區(qū))追求的目標。如果要求每一個縣(區(qū))都要實現(xiàn)“三化”協(xié)調發(fā)展，都要在短期內大力推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，都要把產業(yè)集聚區(qū)搞出顯著成績，這對相當一部分縣(區(qū))是有很大難度的，不僅會干擾、影響當?shù)氐募Z食生產，還有可能影響到全省“三化”協(xié)調目標的實現(xiàn)，使河南省承擔的維護國家糧食安全的使命無法落實。

　　要真正實現(xiàn)河南省的“三化”協(xié)調發(fā)展，必須按照《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》的要求，完善并創(chuàng)新區(qū)域政策，縮小政策單元，實行分區(qū)域考核，提高區(qū)域政策精準性，加強省內區(qū)域間的分工協(xié)作。中原城市群的大部分地區(qū)可以利用自身在區(qū)位、交通、工業(yè)化基礎、招商引資條件等方面的優(yōu)勢，集中力量招商引資，建立產業(yè)集聚區(qū)，促進產業(yè)集群發(fā)展，推動產業(yè)升級，帶動全省由工業(yè)大省向工業(yè)強省轉變。河南省的農產品主產區(qū)要集中力量優(yōu)化農業(yè)生產條件，保護山、水、林、田、湖這一生命共同體，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，實現(xiàn)糧食高產、優(yōu)質、生態(tài)、安全、高效。

　　2.改革考核指標，增強招商引資項目針對性

　　對糧食主產區(qū)在取消地區(qū)生產總值考核之后要進一步取消一般招商引資考核，鼓勵、引導產業(yè)集聚區(qū)重點引進涉農項目、勞動密集型項目和高技術含量項目。《決定》提出要對限制開發(fā)區(qū)域取消地區(qū)生產總值考核，這對于推動主體功能區(qū)規(guī)劃的實施，防止GDP考核指標對農產品主產區(qū)糧食生產的干擾，使農產品主產區(qū)能夠嚴格按照主體功能區(qū)規(guī)劃的定位確定區(qū)域產業(yè)發(fā)展方向和產業(yè)布局是十分必要的。筆者通過調研發(fā)現(xiàn)，對糧食主產區(qū)僅僅取消GDP考核是遠遠不夠的，還應該在此基礎上進一步取消一般招商引資考核。[1]

　　推進全區(qū)域招商是過去一個時期河南省招商引資工作的主要方式，雖然這種做法對推進河南省的招商引資工作發(fā)揮了顯著作用，但依據(jù)《決定》有關深化經(jīng)濟體制改革的精神和河南省招商引資工作的實際情況，對全區(qū)域招商的做法進行反思，我們認為河南省在招商引資方面還存在一些弊端：一方面，為了完成招商引資任務，積累政績，地方政府的短期行為和公司化傾向都不同程度地存在，以至于在招商引資過程中自相競爭，提高了招商引資成本，對外商過度讓利，項目選擇性差，一般制造業(yè)項目重復引進，產業(yè)集聚區(qū)的產業(yè)主導方向被弱化，各地產業(yè)結構趨同，缺乏相互間的分工和協(xié)作等，這些問題都已經(jīng)或正在暴露出來;另一方面，全區(qū)域招商引資的做法不僅使耕地面積保護面臨威脅，而且使耕地的質量和糧食生產的優(yōu)質、生態(tài)、安全要求也受到威脅。在產業(yè)集聚區(qū)大量占用優(yōu)質耕地，宅基地、山坡地、河灘地被大量補進以實現(xiàn)占補平衡的情況下，“占”與“補”之間不僅存在時間差，還存在質量失衡，一些招商項目還造成了比較嚴重的空氣污染和地下水污染，實現(xiàn)糧食安全存在較大風險。

　　當然，對農產品主產區(qū)取消一般招商引資考核并不是要完全取消招商引資工作，而是旨在增強農產品主產區(qū)招商引資工作的針對性。建議今后在糧食主產區(qū)要限制一般的加工制造業(yè)項目，禁止對環(huán)境有影響的項目，重點在農產品新品種培育、高效優(yōu)良品種的種養(yǎng)殖、農副產品深加工、食品加工、病蟲害防治、農業(yè)生態(tài)旅游等方面加大招商引資力度，引進技術含量和附加值比較高的加工企業(yè)，引進研發(fā)機構和技術推廣、服務機構。 　　3.完善農產品主產區(qū)利益補償機制，鼓勵農產品主產區(qū)發(fā)展糧食生產和農業(yè)產業(yè)集聚區(qū)

　　基于糧食生產與農業(yè)產業(yè)項目經(jīng)濟效益較差的現(xiàn)實，從多個層面完善糧食主產區(qū)的利益補償機制十分必要。《決定》提出，要“健全農業(yè)支持保護體系，改革農業(yè)補貼制度，完善糧食主產區(qū)利益補償機制，完善農業(yè)保險制度”。筆者認為，不僅要進一步加大國家財政對糧食主產區(qū)轉移支付的力度，還要進一步加大省級財政對糧食主產區(qū)的支持力度。穩(wěn)定糧食生產、維護國家糧食安全、建設糧食核心區(qū)，是河南省對全國人民的莊重承諾，是一億多河南人應該共同承擔的重要使命。通過省級財政加大對農產品主產區(qū)支持力度，培育農產品主產區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力，保障農產品主產區(qū)的財政收入水平、農民收入和城鎮(zhèn)居民工資水平，是完成河南省糧食生產任務的要求，是實現(xiàn)省內各區(qū)域之間分工協(xié)作的要求，也是以工補農的一種重要方式[2]。

　　二、把優(yōu)化產業(yè)集聚區(qū)產業(yè)、項目布局作為進一步完善河南省工業(yè)布局、推進產業(yè)升級的一次歷史性機遇

　　在河南省建立180個產業(yè)集聚區(qū)是加快河南省產業(yè)結構調整、實現(xiàn)產業(yè)布局優(yōu)化和推動產業(yè)升級的一次歷史性機遇，對今后相當長一個時期內河南省的經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的意義。筆者通過調研發(fā)現(xiàn)，由于對河南省產業(yè)集聚區(qū)建設在項目布局方面的引導不夠，有一部分產業(yè)集聚區(qū)的項目布局還存在不夠科學、不夠規(guī)范的現(xiàn)象：一是一些產業(yè)集聚區(qū)沒有嚴格按照主導產業(yè)的方向完善產業(yè)鏈條，引進項目之間的關聯(lián)性比較差，上下游企業(yè)銜接不緊密，產業(yè)集聚度不高，產業(yè)關聯(lián)帶動能力不強。如西華縣的凱宏鞋業(yè)、扶溝縣的寶昌鞋業(yè)的生產和出口能力都比較強，但其制鞋所用原材料大部分都來自外部;長葛市產業(yè)集聚區(qū)的河南森源電氣股份有限公司和新鄉(xiāng)市產業(yè)集聚區(qū)的紐科倫(新鄉(xiāng))起重機有限公司也缺乏本地的相關配套企業(yè);長垣縣的起重機產業(yè)在國內雖有一定影響，但主要是中低端產品，而且壓縮機和電機等關鍵部件在本地甚至在全省都沒有配套企業(yè);河南黃河旋風股份有限公司雖然早就是行業(yè)龍頭，但一直處于產業(yè)鏈的低端，在帶動產業(yè)發(fā)展方面沒有發(fā)揮領頭雁的作用。二是低水平重復建設和自相競爭問題比較突出。河南省某市15個產業(yè)集聚區(qū)中有6個產業(yè)集聚區(qū)把食品工業(yè)作為主導產業(yè)，有5個產業(yè)集聚區(qū)把裝備制造、通用設備制造作為主導產業(yè)，有4個產業(yè)集聚區(qū)把紡織服裝業(yè)作為主導產業(yè)。在相鄰產業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃大量屬于同類產業(yè)且產品高度趨同的低端產品生產項目，不僅會影響資源配置效率，也有礙產業(yè)集聚區(qū)之間的專業(yè)化分工和產業(yè)產品功能化，以及產品互補性的形成，從而影響地區(qū)產業(yè)集聚區(qū)整體實力的提升。

　　筆者認為，要解決這些問題，必須形成互動協(xié)調的招商引資工作機制，有效提高招商引資水平和產業(yè)集聚區(qū)建設水平。具體來說，可以從以下幾個方面著手。

　　1.優(yōu)化、修正主導產業(yè)方向

　　應依據(jù)產業(yè)集聚區(qū)建設的實際情況，為部分產業(yè)集聚區(qū)提供一次優(yōu)化、修正主導產業(yè)方向的機會。由于各地的資源稟賦狀況不同，產業(yè)發(fā)展基礎不同，因此在產業(yè)集聚區(qū)建設過程中形成的產業(yè)優(yōu)勢與面臨的困難也不同。一些產業(yè)集聚區(qū)在初期確定主導產業(yè)方向時存在一定的盲目性，導致一部分產業(yè)集聚區(qū)主導產業(yè)不突出。據(jù)統(tǒng)計，2013年，河南省有26個產業(yè)集聚區(qū)主導產業(yè)增加值占比不到20%。[3]通過對主導產業(yè)方向的必要調整，可以為有關的產業(yè)集聚區(qū)提供更大的發(fā)展空間。

　　2.倡導配套生產與專業(yè)化分工

　　應倡導產業(yè)集聚區(qū)內部企業(yè)之間的配套生產和產業(yè)集聚區(qū)之間的專業(yè)化分工，鼓勵在各個產業(yè)集聚區(qū)內部和產業(yè)集聚區(qū)之間發(fā)展配套項目和配套產品，避免在一般性項目引進方面的自相競爭。對那些主導產業(yè)已經(jīng)形成較大規(guī)模和較大市場影響力的產業(yè)集聚區(qū)，在相鄰地區(qū)甚至在省內應避免同一技術層次項目的重復建設，鼓勵引進產品互補或整體技術升級的項目。

　　3.形成意向性招商項目在省內順暢流動的機制和平臺

　　針對一些產業(yè)集聚區(qū)引進項目之間關聯(lián)性差、主導產業(yè)被弱化等現(xiàn)象，建議通過完善信息共享機制和利益分享機制的辦法使意向性招商項目在省內順暢流動，從而保證引進項目在最佳地點完美落地。借鑒廣東等地的經(jīng)驗，應主要通過GDP分成、稅收分成及獎勵等辦法在項目引進、落地各個環(huán)節(jié)之間形成利益分享機制，這有利于促進各個產業(yè)集聚區(qū)主導產業(yè)進一步發(fā)揮其積極作用。

　　三、實施差別化政策和差別化管理，實現(xiàn)對產業(yè)集聚區(qū)精細化的管理

　　由于各個產業(yè)集聚區(qū)所處的區(qū)位、擁有的資源、基礎設施配套、產業(yè)結構、產業(yè)轉型升級壓力、面臨的制約因素和發(fā)展前景等各方面均存在較大差異，因此目前對全省180個產業(yè)集聚區(qū)實行的無差別管理顯然失之偏頗。

　　從目前的實際情況出發(fā)，筆者認為實行差別化政策和差別化管理有利于避免同質競爭和重復建設，有利于實現(xiàn)產業(yè)集聚區(qū)長期可持續(xù)發(fā)展，有利于盡快把一部分優(yōu)勢產業(yè)集聚區(qū)做大做強。

　　建議按照產業(yè)集聚區(qū)在區(qū)位優(yōu)勢、產業(yè)發(fā)展狀況、發(fā)展規(guī)模、主導產業(yè)競爭力等方面的實際情況，將180個產業(yè)集聚區(qū)劃分為優(yōu)先發(fā)展類、重點發(fā)展類、調整組合類三大類別，采取差別化管理政策。大力支持和推進那些實力強、產業(yè)結構優(yōu)化、項目技術含量和附加值高、發(fā)展前景好、對城鎮(zhèn)化帶動作用突出的優(yōu)先發(fā)展類產業(yè)集聚區(qū)加快發(fā)展;對那些產業(yè)基礎較好、優(yōu)勢項目較多、發(fā)展前景比較明朗、對城鎮(zhèn)化帶動作用比較顯著的重點發(fā)展類產業(yè)集聚區(qū)提供重點支持和扶持;對那些實力弱、產業(yè)集聚水平低、土地資源浪費嚴重、對城鎮(zhèn)化帶動作用較差的產業(yè)集聚區(qū)則應該實行調整重組，對問題特別突出的少數(shù)產業(yè)集聚區(qū)則要下決心盡快淘汰，以便讓整合出的寶貴資源為優(yōu)先發(fā)展類和重點發(fā)展類產業(yè)集聚區(qū)提供更大的發(fā)展空間。[4]

　　四、形成高效的產業(yè)集聚區(qū)管理體制

　　筆者通過調研發(fā)現(xiàn)，目前河南省180個產業(yè)集聚區(qū)中有相當一部分都存在管理體制方面的問題。比較突出的問題主要有兩個方面：一是區(qū)屬產業(yè)集聚區(qū)的管理主體不明確，區(qū)政府沒有管理職能，區(qū)里沒有成立土地、規(guī)劃、住建等管理部門，市政府相關部門也沒有為產業(yè)集聚區(qū)設立派出機構，所有的手續(xù)都必須到市里去辦，不僅影響辦事效率，而且因為一些項目投產時各種手續(xù)不齊全，對后續(xù)的各項工作也會形成牽制;二是建在縣里的一些產業(yè)集聚區(qū)，雖然在集聚區(qū)內也設立了產業(yè)規(guī)劃發(fā)展局、招商局、科技局等部門，但這些內設部門沒有管理職能，在土地管理、建設管理、戶籍管理、環(huán)境保護等方面還處于多頭管理狀態(tài)。以上兩種情況，由于管理部門設置不到位或者管理職能沒有落實，項目落地的難度相對比較大。特別是由于產業(yè)集聚區(qū)占用了縣里的土地，稅收卻要上交市財政，稅收歸屬引發(fā)的利益沖突比較尖銳。這不僅會影響當?shù)氐耐顿Y能力，也容易引發(fā)當?shù)氐淖韫な录�。可見，管理體制改革滯后已經(jīng)成為制約產業(yè)集聚區(qū)發(fā)展活力的一個重要因素。因此，筆者建議采取以下措施以形成高效的產業(yè)集聚區(qū)管理體制。 　　1.賦予集聚區(qū)管委會相應行政級別的經(jīng)濟管理權限

　　在工業(yè)基礎較好的縣區(qū)，可能有幾個產業(yè)集聚區(qū)，或者除了產業(yè)集聚區(qū)之外還有其他園區(qū)。對此，可以嘗試在這些縣區(qū)選擇一批具有一定規(guī)模、有良好發(fā)展前景的產業(yè)集聚區(qū)，以擺脫來自行政區(qū)劃的干預和制約、提高辦事效率為目標，按照“小機構、大服務”的管理理念賦予管委會縣一級的經(jīng)濟管理權限特別是行政審批權限，完善相關職能管理機構，使產業(yè)集聚區(qū)的職能管理部門在土地、規(guī)劃、住建、項目審批等方面享有與縣級職能管理部門同等的權力，促使產業(yè)集聚區(qū)管委會形成一個相對獨立的管理主體，減少、消除來自外部行政機構的制約和干擾，增強自我積累、自我發(fā)展的動力和實力。2014年6月25日，中共河南省委書記郭庚茂同志在全省市廳級主要領導干部研討班上的講話中也提出，“要落實產業(yè)集聚區(qū)功能與行政區(qū)域的套合，形成完整的經(jīng)濟社會管理職能。要授予相當本級行政區(qū)的權限，減少管理層次，提高行政效率。要實行精干統(tǒng)一高效的機構設置，探索靈活的干部人事制度，創(chuàng)新內部管理機制”[5]。

　　2.完善產業(yè)集聚區(qū)領導機構建設

　　在工業(yè)基礎薄弱的縣區(qū)，應以提高行政效率、減少相互間的矛盾為目標，成立由縣區(qū)主要領導任組長的產業(yè)集聚區(qū)建設領導小組。筆者調研發(fā)現(xiàn)，在河南省一些經(jīng)濟相對不發(fā)達的縣區(qū)，幾乎所有的工業(yè)都集中在產業(yè)集聚區(qū)了，招商引資也主要是在產業(yè)集聚區(qū)進行，以服務工業(yè)為主的職能部門的主要業(yè)務也都與集聚區(qū)有關。事實上，產業(yè)集聚區(qū)產業(yè)發(fā)展已經(jīng)不僅僅是管委會的事，而是全縣工業(yè)發(fā)展的主陣地。如果賦予產業(yè)集聚區(qū)管委會縣一級的經(jīng)濟管理權限，縣里原有的一些職能部門就會被架空，不但職能部門有意見，縣里的主要領導也不會滿意，推進產城互動等工作可能也會遇到阻礙。因此，筆者建議成立產業(yè)集聚區(qū)建設領導小組，由縣委書記或縣長兼任領導小組組長，協(xié)調縣區(qū)相關管理部門，集中力量為產業(yè)集聚區(qū)服務，這樣既能提高行政效率，又能減少產業(yè)集聚區(qū)與縣區(qū)原有管理職能部門之間的矛盾。

　　3.對目前還處于起步階段的產業(yè)集聚區(qū)，應盡快落實“人員派駐制”，完善“直通車”制度

　　有一些產業(yè)集聚區(qū)目前規(guī)模還比較小，發(fā)展前景也不太明朗，暫時還不具備設立相應等級經(jīng)濟管理機構、履行相應管理權限的條件。對這一類產業(yè)集聚區(qū)，可以試行產業(yè)集聚區(qū)建設領導小組體制，也可以進一步完善 “人員派駐制”，派駐機構和人員業(yè)務上受原單位領導，人員由集聚區(qū)管理。同時應盡快完善與市直管理部門或縣直管理部門之間的“直通車”制度，在項目備案、環(huán)評、立項、規(guī)劃評審、用地等環(huán)節(jié)發(fā)揮派駐人員的作用，落實“一站式”辦結制度，減少審批環(huán)節(jié)，提高辦事效率。

　　[參 考 文 獻]

　　[1]

　　梁丹.培育開放型經(jīng)濟發(fā)展新優(yōu)勢的難點與對策[J].學習論壇，2014(4)：40.

　　[2] 梁丹.內陸地區(qū)開放型經(jīng)濟發(fā)展新優(yōu)勢的培育與區(qū)域經(jīng)濟政策調整[J].區(qū)域經(jīng)濟評論，2013(1)：34.

　　[3] 河南省社會科學院.河南省產業(yè)集聚區(qū)主導產業(yè)發(fā)展研究報告[R].鄭州：河南省社會科學院，2014.

　　[4] 梁丹，宋偉.從一個邏輯悖論看產城互動發(fā)展[J].鄭州輕工業(yè)學院學報：社會科學版，2014(3)：73.

　　[5] 郭庚茂.深入學習貫徹習近平同志系列講話精神 讓中原在實現(xiàn)中國夢的進程中更出彩[N].河南日