2020年中央一號文件強調，要鼓勵引導工商資本下鄉。隨著工商資本下鄉的不斷推進，土地流轉領域中“非糧化”現象日益嚴重。對于“非糧化”現狀、工商資本下鄉的現狀以及“非糧化”的規模及其弊病進行了現實分析。另外，從政策、市場兩方面系統分析了“非糧化”現象出現的原因，并從政府、農戶、金融機構視角對“非糧化”問題及實證結果給出相應對策建議。

　　一、引言

　　“資本下鄉”是鄉村經濟社會持續協調發展不可或缺的條件。2013-2020年的中央一號文件強調，為推動農業現代化，要鼓勵工商資本下鄉，提高工商資本經營租賃農地的準入門檻，完善土地政策監管和風險防控，適度經營，并積極參與到鄉村振興的進程中。1995年《國務院批轉農業部〈關于穩定和完善土地承包關系的意見〉的通知》首次提出建立土地承包經營權流轉機制。之后陸續通過多項法律法規，如《關于土地承包經營權流轉的規定》《土地承包法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提到土地流轉要堅持“平等協商、自愿、有償”的原則，承包方作為土地承包經營權流轉的主體，有權自主決定其是否進行流轉以及土地流轉的方式;為解決農地基礎設施落后、耕地減少等難題，強調建立嚴格的耕地保護制度，劃定永久基本農田，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高。2020年召開的十九屆五中全會提出要優先發展農業農村，強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，加快農業農村現代化。

　　本文以如何從土地流轉視角看待工商資本下鄉，如何高效解決工商資本下鄉引發的一系列“非糧化”問題為主要目標，列舉此前諸多學者對工商資本下鄉以及土地流轉“非糧化”的研究結果，結合相關數據引出土地流轉現狀及其存在的問題，并基于政府、農戶、金融機構視角提出具有可操作性的建議。

　　二、文獻綜述

　　通過搜集整理相關文獻發現，已有諸多學者從多方面對工商資本下鄉土地流轉“非糧化”現象進行了研究。本文從工商資本下鄉的原因、工商資本下鄉對農業現狀的沖擊、土地流轉“非糧化”的利弊分析、土地流轉“非糧化”影響因素分析4個角度分析現有學者對此類問題的研究狀況。

　　(一)工商資本下鄉的原因

　　1. 農業市場發展潛力巨大，吸引工商資本大量進入

　　呂亞榮和王春超提出現代農業把生產、加工、儲存、銷售等與農產品密切相關的各個環節整合成為一個完整的產業鏈條，此時，農業市場顯現出較高的投資效益，增強企業下鄉投資的動力[1].此外，由于土地資源具有稀缺性，稀缺性越大，投資價值越高，對于企業而言就越具有吸引力[2].匡遠配和劉洋認為農業領域具有較大的發展潛力和盈利空間，且工商資本已不滿足于行業內較高的比較利潤，更傾向獲得超額利潤，因此，工商資本大量涌入農業市場[3].而與之相比較，部分工商企業科技則顯得創新能力不足，利潤顯著降低，企業難以維持經營[4].

　　2. 農業現代化建設，迫切需要資本投入

　　通過對北京通州、山東寧陽等6地的案例分析得出，土地流轉是農業現代化的基礎和前提，而在土地流轉和規模經營中，融資問題是個顯著難題[5].張洪源等結合具體數據分析我國農業現代化現狀，發現農業屬于弱質產業，而缺乏足夠的農業發展資金是遏制農業現代化水平提高的關鍵因素[6].李家祥提到當前我國農業基礎地位仍然十分薄弱，農村市場科技發展緩慢，農地生產效率較低，整體農業現代化水平低下[7].

　　(二)工商資本下鄉對農業現狀的沖擊

　　1. 工商資本下鄉損害農戶利益

　　王春超和李兆能基于國家統計局湖北調查總隊的調研數據發現，在外出務工的農民中，僅有2.16%的農民依靠政府組織就業，即表明農村剩余勞力轉移僅依靠土地流轉效果甚微[10].政府從發展經濟的角度引入大規模工商企業進入農業市場，雖然可以解決農業生產資金缺乏問題，但由于農戶主體地位弱化，弱勢農戶難以與資金雄厚的企業抗衡，最終造成農戶失業或淪為工商資本的雇用[11].同樣，張尊帥提出雖然企業下鄉投資可以解決一部分勞動力，但并不能吸納原有土地上所有勞動力，造成農戶失業;且農戶談判能力較弱，容易產生利益損失[12].

　　2. 工商資本下鄉制約農業生產的可持續性

　　土壤肥力是保持和延續農業可持續發展的核心，而土地利用形式和農業生產技術手段極大影響土地退化和土壤肥力的延續[13].工商資本下鄉后，為實現短期盈利目標，大量使用化肥、農藥，造成土壤嚴重退化;或者將土地進行整改，從事其他非農經濟活動，對農業基礎設施、農業生產資源造成難以恢復的影響，嚴重制約農業生產的可持續性[12].

　　三、工商資本下鄉導致“非糧化”的現狀考察

　　(一)我國土地流轉的現狀

　　1. 土地流轉增速由快速逐漸變緩

　　近年來，我國土地流轉面積在逐年增加。截至2018年底，土地流轉面積已達5.39億畝，占家庭承包耕地面積35%,意味著全國已有超過1/3的耕地發生流轉。回顧我國土地流轉發展歷史，2007年，土地流轉面積為6400萬畝，僅占家庭承包土地總面積的5.2%.之后土地流轉速度不斷上升，2012年流轉比例達到21.5%,并于2014年流轉比例超過30%,2015年后土地流轉增速降低，但數據一直保持增長。數據增長減緩的原因是土地流轉中大部分土地流轉到農業大戶手中，為了增加自身收益選擇種植非糧食作物，“非糧化”進程愈發嚴重。政府為抑制土地“非糧化”,對土地流轉予以規范，故土地流轉速度近幾年出現減緩。

　　2. 土地流轉主體多樣

　　土地流轉主要流向農戶、專業合作社、企業，其中超過一半的土地流轉到農戶手中，流入專業合作社的土地增速為最快，2011年流轉入專業合作社的面積占家庭承包耕地的比例為13.4%,于2016年已達到21.58%.對于企業而言，其流轉土地增速較為緩慢，近年來一直維持在10%左右。數據顯示，2017年底，我國家庭承包耕地流轉面積為5.12億畝，流入農戶、專業合作社、企業的土地面積分別為2.94億畝、1.16億畝、0.5億畝。其中，流轉出承包耕地農戶數達7070.55萬戶，簽訂耕地流轉合同份數為5535.96萬份，簽訂流轉合同的耕地流轉面積為3.5億畝。由此可以看出，土地流入方不再只局限于農民，專業合作社與企業等大型機構也逐漸向土地流轉市場轉移。

　　(二)我國工商資本下鄉的規模

　　1. 投資規模和范圍不斷擴大

　　據我國農業農村部統計，2010年流入企業的土地面積僅為1005.33千公頃，到2014年，流入企業的土地面積增速均超過20%,之后增速雖有下降，但在2017年流入企業的承包面積已達3356.68千公頃，可見，工商資本對土地流轉的貢獻日益顯著。黨的十八大以來，工商資本下鄉主體已超15萬家，累計投資額超2萬億元。工商資本最初只投資農業生產，現在逐漸拓展進入農業生產性服務業、休閑觀光循環農業領域，打造農業新業態。可以看出隨著政府對農村提供眾多優惠政策，我國農業市場越來越受到資本市場關注。

　　2. 工商企業與農民利益聯結機制多樣化

　　工商資本下鄉之初一般采用“企業+農戶”模式，即企業直接從農戶手中租賃土地，此后土地產生的收入為企業所得，農戶每年以土地租金的方式獲得收益，期間若企業雇傭農戶工作，還需額外支付農戶工資。之后，企業逐漸改變這種單一模式，選擇“企業+合作社+農戶”“土地入股”等模式，合作社作為“中介”機構，積極引導農民以土地作為入股資本，然后再由合作社牽頭，統一將獲得的土地流轉給企業，已入股農戶可憑借自身持有的股份分得部分流轉收益，這樣不僅能夠提高土地流轉效率，而且能在一定程度上降低企業生產經營的土地成本，保證企業正常經濟效益。

　　(三)“非糧化”的規模和弊病

　　1. 土地流轉后用于糧食種植數趨于平穩，“非糧化”比例依舊較高

　　在之前介紹土地流轉速度時了解到，土地流轉增速逐漸減緩，但依舊存在土地流轉絕對數值增加。從《中國農業年鑒》中得到的數據可知，近5年內，土地流轉后用于種植糧食作物的土地面積約占土地流轉中總數的55%,說明土地流轉的“非糧化”率約為45%.可以看出，近年來，政府采取的各項措施對緩解“非糧化”現象起到一定的作用，但我國“非糧化”比率仍然處于較高水平，政府仍不能放松警惕。且2011年土地流轉后轉入企業的面積為1271.93千公頃，2017年就已經漲至3356.68千公頃，而實際上，流入企業的土地大多會被改變耕地種糧用途，這也是導致“非糧化”比例居高不下的一個原因。

　　2. 土壤肥力下降

　　土地“非糧化”后，當初配套的水利設備以及農業澆灌系統也會發生改變，加上企業一般會選擇加厚土地或改變土地硬質以適應未來規劃，造成土壤層嚴重損壞，土壤肥力下降，這些都是不可逆的。例如水田“非糧化”后，不論是水田私人化，還是已經建造房屋、種植樹苗，土地到期之后，要想將水田轉為旱田，生產成本高，土壤性質改變，農民難以重新實現復耕，這樣，不僅影響農民生產積極性，也會降低我國糧食產出，甚至威脅到我國糧食安全。

　　四、工商資本下鄉“非糧化”現象的原因

　　(一)工商資本下鄉導致“非糧化”的政策原因

　　1. 相關政策不成熟，企業與農戶信息不對稱

　　《中華人民共和國土地管理法》第二十六條提出，經批準的土地利用總體規劃的修改，須經原批準機關批準;未經批準，不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途。但在這里并沒有明確提出不能進行改變的土地用途有哪些，且大部分農民對于土地流轉的程序及合法用途了解甚微，因此，農民就會簡單的認為，主要流轉后的土地依舊從事農業種植，就不算作是改變土地用途。

　　2. 農地租賃準入制度不完善

　　中央政府基于全國農業大環境制定土地流轉、糧食種植等方面政策，然后由地方政府具體執行各項政策，但由于中央政府與地方政府涉及到的具體利益不同，就會產生經濟學中常說的“委托-代理”問題，即地方政府為了短期利益，推動當地經濟快速發展，利用中央政府制定的土地流轉政策中的漏洞，與企業構成相關利益共同體，為實現企業順利進入農業市場，降低對工商企業的資格審查，導致大量缺乏農業經營常識、風險管控差的企業參與土地流轉。低資質企業為了保證自身持續經營，加快成本回收速度，變相從事大量“非糧化”業務，如選擇種植經濟類作物或開發觀光園等，從而威脅到農戶的根本利益。

　　(二)工商資本下鄉導致“非糧化”的市場原因

　　1. 種糧成本高，收益低

　　對于土地流轉進程中的流入方而言，獲得土地使用權本身需要支付一定的租金給農戶，若此時流入方選擇種植糧食作物，隨著種糧所需要的種子、農藥、化肥等農資產品價格增加，再加上承租成本，種糧成本大幅提高，且出售糧食獲得的利潤較低，很可能使得承租人入不敷出，故為了提高利潤，其大多會選擇種植收益較高的經濟作物。因此，“非糧化”是目前農村土地流轉的基本起因和必然發展趨勢。假定土地流轉后種植稻谷，一畝地產稻谷按500千克算，出售價格為3元/千克，此時種植稻谷的總收入為1500元，除去種子費、肥料費、農藥費、澆地費等大約700元，此時農戶僅剩800元，此時還需減去地租，若為農業承包大戶，需要額外支付人工費用，最后承租人每畝地所獲的收益相當低。但如果選擇經濟效益較高的生產經營項目，獲得收益遠高于種糧收益。如圖2所示，工商資本下鄉后，種植糧食作物很難實現產量的明顯增加，在糧食作物收益較低的情況下，企業還需支付雇傭勞動力以及土地流轉租金等費用，盈利空間極小，導致大部分企業紛紛退出農業市場，剩下的企業則改變經營模式，轉而從事收益較高的非農經濟活動，進而導致土地流轉后的農田逐步“非糧化”.

　　2. 糧食需求市場發生變化

　　隨著經濟發展，人們生活水平有了顯著上升，人們對于吃的渴望不再只局限于解決個人溫飽問題，而是更加趨向多樣化。如表1所示，近年來，糧食消費量正在逐年下降，人們傾向于增加肉禽海鮮、雞蛋、牛奶、水果等產品消費，也就是說，對糧食需求逐漸減少，再加上上面提到糧食生產成本上升導致收益下降，致使企業無法依靠種糧維持正常經營，從而導致“非糧化”現象日益加劇。

　　五、改善“非糧化”現象的長效對策

　　為了從某些方面抑制“非糧化”進程進一步發展，本文將從政府、農民、金融機構3個角度提出相關建議。

　　(一)基于政府視角的建議

　　政府是政策制定者，“非糧化”整體的發展態勢依托于政府政策的約束與規范，為了能夠更好地從全局抑制“非糧化”發展進程，需要政府從多方面考慮我國糧食現狀以及政策方針，針對現有問題，采取相應對策。

　　1. 規定流轉后的土地用途，堅守永久農田保護紅線

　　法律規定，不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途。但缺乏對流轉后土地具體用途的約束導致眾多土地流入者將獲得的土地用于種植高收益的經濟作物或發展旅游觀光行業，使得“非糧化”現象愈發普遍。因此，政府應當從根本上利用法律工具，詳細制定農業用地規范，農戶不得將流轉后的土地隨意改變其用途。此外，政府在已設定永久農田、保證糧食用地數量基本不變的基礎上，堅守永久農田的保護紅線。

　　2. 建立嚴格監管機制，提高土地流入方基本素質要求

　　農村具有極好的發展前景，個人、企業紛紛投資進入農業領域，造成農業用地“非糧化”,因此，為合理規范農村土地流轉行為，需要建立嚴格的準入制度，加強農村建設用地的審批程序。將流轉的土地數量劃分為不同區間，每個區間呈現逐漸遞增的關系，并對每個區間制定詳細政策。如在最低數量區間內流轉的土地，需要向村委會及鎮政府匯報、申請，待村委會及鎮政府綜合考量申請人的資信情況、農業生產經營能力等方面因素后，才可同意將土地流轉出去。隨著土地流轉數量的遞增，進入更高的區間，則需報經更高層次的政府機構予以批準，此時對于整個申請人的情況要進行全面審查，避免之后給土地造成不可逆轉的損失。堅持實現農地農用，對出現非糧建設情況及時預警，構建早發現、早制止、嚴查處的常態化監管機制。

　　(二)基于農戶視角的建議

　　1. 加強土地流轉宣傳教育，做到知法懂法

　　為了幫助農民更好地了解農業用地方面的相關規定，可以充分利用線上網絡技術和線下實地宣講相結合的方法，通過印發土地法律常識宣傳冊、定期在多地舉行法律普及講座等方式，達到法律宣傳的效果。為了達到人人懂法的結果，可以通過線上講座宣傳，并準備一些小禮品給參加講座的人，充分調動參與者積極性。同時為了增強對法律的理解，避免宣講枯燥，應當錄制一些法律常識視頻，并以農戶身邊的切實經歷為素材，讓農戶真正意識到基本農田不得隨意流轉并從事其他生產。

　　2. 合理利用土地，增加糧食作物耕地面積

　　農戶在充分理解國家實施各項農業政策的目的及享受到國家對于種植糧食的補貼后，合理利用手中的土地從事糧食生產，對于個別未被劃為基本農田，且不適宜種植經濟作物的土地，可以轉而從事利于社會發展的其他生產經營，但整體上，農戶間相互合作，在全民抑制“非糧化”的形勢下，適當增加糧食作物耕地面積，維護國家糧食安全，努力做到自給自足。

　　參考文獻

　　[1] 呂亞榮，王春超.工商業資本進入農業與農村的土地流轉問題研究[J].華中師范大學學報(人文社會科學版)，2012,51(4)：62-68.

　　[2] 全世文，胡歷芳，曾寅初，等.論中國農村土地的過度資本化[J].中國農村經濟，2018(7)：2-18.

　　[3] 匡遠配，劉洋.農地流轉過程中的“非農化”“非糧化”辨析[J].農村經濟，2018(4)：1-6.

　　《工商資本下鄉“非糧化”現象的誘因及長效對策》來源：《經濟問題》，作者：高曉燕 趙宏倩