農(nóng)村地區(qū)土地資源豐富，但由于缺乏綜合整治，土地資源并沒有得到充分而合理的利用，本文以山東省為例，研究農(nóng)村土地綜合整治的需求問(wèn)題。

　　《沈陽(yáng)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》1999年創(chuàng)刊，是沈陽(yáng)農(nóng)業(yè)大學(xué)主辦的綜合性社會(huì)科學(xué)學(xué)術(shù)期刊，是高等學(xué)校師生傳播和交流哲學(xué)社會(huì)科學(xué)信息的學(xué)術(shù)園地，是廣大社會(huì)科學(xué)研究工作者闡述學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，發(fā)表學(xué)術(shù)理論和展示學(xué)術(shù)成果的媒體平臺(tái)。主要欄目有“三農(nóng)”論壇、經(jīng)濟(jì)管理、生態(tài)園林、教育教學(xué)、社會(huì)法律、語(yǔ)言文學(xué)等。本刊獲CAJ-CD規(guī)范執(zhí)行優(yōu)秀期刊獎(jiǎng)，是全國(guó)理工農(nóng)醫(yī)院校優(yōu)秀社會(huì)科學(xué)版學(xué)報(bào)。

　　農(nóng)村土地綜合整治是山東省建設(shè)經(jīng)濟(jì)文化強(qiáng)省和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的時(shí)代要求，也是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措。當(dāng)前山東省農(nóng)村土地整治存在著管理組織不夠健全、行政管理機(jī)制亟需改善、涉農(nóng)涉地體制改革有待深化等政府管理問(wèn)題。基于此，構(gòu)建面向農(nóng)村土地綜合整治的政府管理體系框架，并從完善法規(guī)政策體系、健全政府行政管理制度、加強(qiáng)體制機(jī)制改革創(chuàng)新等三個(gè)方面保障農(nóng)村土地整治工作順利開展，具有重要的理論研究與實(shí)踐應(yīng)用價(jià)值。

　　1山東省農(nóng)村土地綜合整治的需求分析

　　1.1加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，對(duì)耕地保護(hù)與土地整治提出更高要求

　　山東省屬于耕地資源緊張省份。全省耕地具有“三少一差”特點(diǎn)：人均耕地少，優(yōu)質(zhì)耕地少，后備資源少，基礎(chǔ)設(shè)施條件差。全省人均耕地面積1.22畝，低于全國(guó)人均1.39畝，排在全國(guó)第19位;省內(nèi)有6個(gè)市、47個(gè)縣逼近聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的人均0.8畝的耕地警戒線;根據(jù)農(nóng)用地分等定級(jí)成果，優(yōu)等地和高等地占比不高，有些地區(qū)土壤污染嚴(yán)重;耕地細(xì)碎化問(wèn)題突出，田坎、溝渠、田間道路占現(xiàn)有耕地面積13%;集中連片、具有一定規(guī)模的耕地后備資源較為匱乏;農(nóng)地設(shè)施建設(shè)不足，基礎(chǔ)條件有待改善。在此條件下，加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成為山東省增強(qiáng)耕地保護(hù)和推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路，對(duì)農(nóng)村土地綜合整治提出了兩點(diǎn)要求。

　　(1)加快建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是以高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田為基礎(chǔ)，以科技進(jìn)步為主要?jiǎng)恿Γ�低投入、高產(chǎn)出、高效益、集約化經(jīng)營(yíng)的持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)，它以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一為根本目的。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主要具備生產(chǎn)技術(shù)科學(xué)化、生產(chǎn)過(guò)程機(jī)械化、增長(zhǎng)方式集約化、經(jīng)營(yíng)循環(huán)市場(chǎng)化、生產(chǎn)組織社會(huì)化、生產(chǎn)績(jī)效高優(yōu)化、勞動(dòng)者智能化等特征。從根本上講，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是以擁有一批旱澇保收、規(guī)模化的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田為基礎(chǔ)保障。山東省現(xiàn)有糧食種植面積10620多萬(wàn)畝，其中旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田5380萬(wàn)畝，面積僅占一半。高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田的建設(shè)不足嚴(yán)重影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，亟需通過(guò)農(nóng)村土地綜合整治加以改善。

　　(2)規(guī)范新型農(nóng)業(yè)主體發(fā)展，兼顧耕地質(zhì)量和數(shù)量。2013年中央1號(hào)文件和省委1號(hào)文件對(duì)鼓勵(lì)、支持家庭農(nóng)場(chǎng)等新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展提出了明確要求，并將其作為創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制的重要方式之一。著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，家庭農(nóng)場(chǎng)將是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要組織形式和推動(dòng)力量，代表著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。目前，山東省家庭農(nóng)場(chǎng)共有9207個(gè)，經(jīng)營(yíng)耕地面積501萬(wàn)畝，2012年經(jīng)營(yíng)總收入達(dá)到37.79億元。隨著家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型主體的發(fā)展，如何在保持農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增加收益的情況下，確保耕地質(zhì)量不下降，面積不減少，成為農(nóng)村土地綜合整治面臨的一個(gè)新的挑戰(zhàn)。

　　1.2加快工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，對(duì)節(jié)約集約用地提出更高要求

　　目前，山東省處于工業(yè)化中后期階段，規(guī)模擴(kuò)張與提質(zhì)增效并存，工業(yè)用地需求比較旺盛。在這種情況下，為加快工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和加強(qiáng)節(jié)約集約用地，亟需通過(guò)土地綜合整治解決以下幾個(gè)問(wèn)題：

　　(1)工業(yè)化快速推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)用地需求強(qiáng)勁。隨著工業(yè)化的規(guī)模擴(kuò)張和轉(zhuǎn)型升級(jí)，重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、工業(yè)改造項(xiàng)目等陸續(xù)上馬將會(huì)產(chǎn)生巨大的用地需求;山東省區(qū)域發(fā)展規(guī)劃出臺(tái)及各類開發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)發(fā)展等都將導(dǎo)致建設(shè)用地需求呈激增態(tài)勢(shì);此外，今后一個(gè)時(shí)期山東省基礎(chǔ)設(shè)施用地需求仍處高峰期。如何滿足工業(yè)化過(guò)程中的用地需求成為農(nóng)村土地綜合整治的一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。

　　(2)產(chǎn)業(yè)園區(qū)占地過(guò)多，土地浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。目前，山東省現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)共173個(gè)，有些開發(fā)區(qū)的道路、綠化、辦公等非生產(chǎn)性用地比例過(guò)高，土地利用集約程度有待提升，甚至部分開發(fā)區(qū)工業(yè)用地不足30%。據(jù)初步估算，全省各類開發(fā)區(qū)可挖潛閑置、低效用地至少在30萬(wàn)畝以上。

　　(3)工礦建設(shè)用地“攤大餅”式蔓延擴(kuò)張，低效和閑置問(wèn)題突出。山東省工業(yè)用地容積率偏低，近半數(shù)土地屬低效利用，部分土地處于閑置狀態(tài)。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全省工礦廢棄用地大量存在，面積達(dá)40萬(wàn)畝。低效利用的鹽田面積比較大，僅文登、乳山、青島城陽(yáng)區(qū)兩市一區(qū)就有20萬(wàn)畝鹽田。

　　(4)存在大量未利用地，開發(fā)建設(shè)力度不夠。目前，山東省存有大量的未利用地，主要集中在沿海灘涂區(qū)、山地丘陵區(qū)、采煤塌陷區(qū)，特別是沿萊州灣至漳衛(wèi)新河入海口的黃河三角洲瀕海地區(qū)，岸線長(zhǎng)度約900公里，未利用地800多萬(wàn)畝。這些土地多是鹽堿荒草地和灘涂用地。經(jīng)過(guò)開發(fā)利用，水資源充足、設(shè)施比較完善的土地可用于濕地保護(hù)和養(yǎng)殖，其余部分可用作建設(shè)用地，有效彌補(bǔ)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的用地需求。

　　1.3加快構(gòu)建現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，對(duì)優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局提出更高要求

　　堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體與統(tǒng)籌發(fā)展，協(xié)調(diào)推進(jìn)大中小城市、小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)，加快構(gòu)建現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，對(duì)于山東省優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局提出了更高要求。

　　(1)“城中村”問(wèn)題較為突出，城鎮(zhèn)用地容積率不高。山東省很多城鎮(zhèn)均存在大量“城中村”、城市企業(yè)和棚戶區(qū)等，由此產(chǎn)生的土地低效利用和閑置浪費(fèi)現(xiàn)象普遍存在。據(jù)初步摸底，全省大、中城市擁有“城中村”平均約50個(gè)左右，縣城平均約有“城中村”20個(gè)左右，按每村改造可挖潛用地100畝左右估算，全省僅“城中村”改造就可挖潛用地30多萬(wàn)畝。部分城鎮(zhèn)的建筑容積率普遍偏低，一層、兩層建筑比較普遍，改造挖潛的潛力很大。(2)農(nóng)村人均居住用地過(guò)多，居民點(diǎn)“散”、“亂”、“空”現(xiàn)象普遍。山東省農(nóng)村居民點(diǎn)用地接近1800多萬(wàn)畝，農(nóng)村人口人均居民點(diǎn)用地高達(dá)291平方米，超過(guò)國(guó)家現(xiàn)行人均150平方米的高限;農(nóng)村居民點(diǎn)存在著較為嚴(yán)重的“散”、“亂”、“空”現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，聊城市通過(guò)村莊遷并整合，可挖潛盤活用地60萬(wàn)畝以上;威海市300個(gè)村農(nóng)村住宅空置率達(dá)17.4%;文登市閑置農(nóng)村住宅比重超過(guò)9%;東明縣有些農(nóng)村住宅空置率超過(guò)48.5%。

　　2山東省農(nóng)村土地綜合整治的政府管理問(wèn)題分析

　　圍繞著農(nóng)村土地綜合整治的迫切需求，山東省按照“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”的方針，立足保護(hù)糧食綜合生產(chǎn)能力和可持續(xù)發(fā)展能力，統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)范管理、突出重點(diǎn)、整體推進(jìn)。根據(jù)全省土地資源現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，重點(diǎn)實(shí)施土地整治“六大工程”：基本農(nóng)田保護(hù)工程、實(shí)施特色農(nóng)業(yè)示范工程、未利用地和灘涂開發(fā)利用工程、山區(qū)丘陵河流湖泊生態(tài)建設(shè)工程、采煤塌陷地綜合治理工程、村莊改造整理工程。目前，山東省基本建立起政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的土地開發(fā)整理新機(jī)制。雖然在土地整治工作取得了顯著成效，山東省在健全政府管理體制機(jī)制上還存在著諸多不足，具體表現(xiàn)在五個(gè)方面：

　　2.1管理組織形式分散，不利于發(fā)揮統(tǒng)一合力作用

　　隨著農(nóng)村土地整理復(fù)墾開發(fā)逐步向土地綜合整治轉(zhuǎn)變，整治范圍逐步由局部整治向全域整治轉(zhuǎn)變，很多工作已經(jīng)超出了單個(gè)部門管理范疇，工作格局中“多龍治水”的問(wèn)題十分突出。

　　首先，相關(guān)部門多頭管理，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。農(nóng)村土地整治包括對(duì)田、水、路、林、村的整治，而田、水、路、林、村的主管部門又分別涉及國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、交通、林業(yè)、規(guī)劃等部門，存在職能重疊交叉的現(xiàn)象。受部門利益、管理模式和運(yùn)作方式不同等影響，各相關(guān)部門根據(jù)自己的職責(zé)和分工具體組織實(shí)施、管理和驗(yàn)收，項(xiàng)目建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)配合，難以集中力量辦大事。

　　其次，涉農(nóng)涉地資金投入分散，影響資金效益。農(nóng)村土地整治、農(nóng)村安全飲水、小型農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村道路等涉農(nóng)涉地資金設(shè)立依據(jù)、來(lái)源渠道不同，資金分散使用、交叉重復(fù)，造成大量的重復(fù)建設(shè)。因?yàn)槿狈�統(tǒng)一的資金平臺(tái)，資金的綜合效用沒有得到發(fā)揮。

　　再次，工程標(biāo)準(zhǔn)不一，難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。農(nóng)村土地整治包括土地平整、農(nóng)田水利、田間道路、農(nóng)房建設(shè)等多項(xiàng)工程，每項(xiàng)工程又涉及到不同的管理部門及其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，導(dǎo)致工程建設(shè)、驗(yàn)收缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，后期的管理也難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

　　2.2土地登記多頭管理，土地確權(quán)進(jìn)程緩慢

　　現(xiàn)行的土地登記制度分散且不完善，宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等從屬于國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等不同的部門登記。土地在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定。土地整治過(guò)程中土地產(chǎn)權(quán)的空間布局將發(fā)生一定的變化，但在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)還尚未完成確權(quán)登記，農(nóng)村未在冊(cè)、未承包的土地大量存在，不利于土地整治中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分配和宅基地使用權(quán)的重新調(diào)整。當(dāng)前正在組織實(shí)施的農(nóng)村承包地、宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)頒證，受多種因素影響，工作量大、進(jìn)度不快。

　　2.3土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)有待建設(shè)，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格體系不完善

　　通過(guò)土地整治，農(nóng)地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、村莊建設(shè)用地的節(jié)約集約利用促進(jìn)了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及農(nóng)村建設(shè)用地的大范圍流轉(zhuǎn)，但目前各地還缺少土地流轉(zhuǎn)水平較高、規(guī)范化的農(nóng)村土地市場(chǎng)。

　　首先，沒有明確的市場(chǎng)主體和客體，市場(chǎng)準(zhǔn)入資格模糊不清。目前，形成的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以政府管理為主，農(nóng)民很難成為流轉(zhuǎn)的主體。由于受到政策法規(guī)的限制，土地流轉(zhuǎn)局限在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的流轉(zhuǎn)，進(jìn)入城市障礙較多。

　　其次，土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小。相當(dāng)一部分農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地沒有遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，土地流轉(zhuǎn)任意性較大。農(nóng)民對(duì)于土地權(quán)利交易的信息較為閉塞，土地流轉(zhuǎn)較為分散，難以集中形成規(guī)模。

　　再次，未建立起完善的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格體系，缺乏必要的交易中介機(jī)構(gòu)。由于土地承包權(quán)的商品性不明確，缺乏歷史價(jià)格，同時(shí)由于我國(guó)農(nóng)地集體所有，不能借鑒國(guó)外土地價(jià)格，所以造成土地流轉(zhuǎn)價(jià)格比較低，流轉(zhuǎn)得不到較高的收入。

　　2.4收益分配不盡合理，缺乏配套的社會(huì)保障體系

　　在有些地方，土地整治所獲得的剩余收益分配往往是政府通過(guò)農(nóng)村基層組織的政治運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)利益分配機(jī)制的倒置。由政府主導(dǎo)的宅基地置換中，地方政府、農(nóng)戶追求利潤(rùn)最大化的過(guò)程往往演進(jìn)為地方政府占用農(nóng)民宅基地、獲取大量城市和工業(yè)建設(shè)用地，賺取巨額土地出讓收益的過(guò)程。農(nóng)民被上樓或放棄宅基地到城鎮(zhèn)生活，無(wú)形中增加了生活成本，同時(shí)城鄉(xiāng)戶籍制度的分割阻礙了農(nóng)民對(duì)城市就業(yè)機(jī)會(huì)和保障福利的享有。對(duì)于農(nóng)地整理的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)而言，無(wú)法保障轉(zhuǎn)出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民從土地之外獲得穩(wěn)定的收入，能應(yīng)對(duì)諸如年老、生病、失業(yè)、貧困等風(fēng)險(xiǎn)。

　　2.5程序上政府主導(dǎo)為主，公眾參與不足

　　首先，在項(xiàng)目的申報(bào)和審批上，土地整治作為一項(xiàng)惠民工程，理應(yīng)首先讓農(nóng)民了解認(rèn)識(shí)并積極主動(dòng)的爭(zhēng)取項(xiàng)目，但實(shí)際上主要由地方政府申報(bào)項(xiàng)目，決定實(shí)施范圍。

　　其次，在土地整治的規(guī)劃上，規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)是參與規(guī)劃主體間不斷協(xié)商的過(guò)程，但是以政府意志和規(guī)劃專家思想為主導(dǎo)的整治規(guī)劃往往忽略了公眾參與的必要性，公眾參與土地整治規(guī)劃信息不暢、參與環(huán)節(jié)少，從而出現(xiàn)規(guī)劃設(shè)計(jì)和農(nóng)民生活實(shí)際相脫節(jié)的現(xiàn)象。

　　再次，在工程項(xiàng)目施工上，主要有專業(yè)監(jiān)理人員和國(guó)土部門的質(zhì)檢人員進(jìn)行監(jiān)管，而直接利益相關(guān)者農(nóng)民，卻沒有最終表決權(quán)，造成工程隨意性較大、后期維護(hù)無(wú)人管理的現(xiàn)象。

　　3山東省農(nóng)村土地綜合整治的政府管理機(jī)制創(chuàng)新

　　針對(duì)山東省農(nóng)村土地綜合整治的需求與問(wèn)題，從法規(guī)政策體系、行政管理框架、體制機(jī)制創(chuàng)新等三個(gè)方面來(lái)構(gòu)建面向農(nóng)村土地綜合整治的政府管理體系框架。3.1完善政策法規(guī)體系

　　農(nóng)村土地綜合整治法規(guī)政策體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需從法律法規(guī)、規(guī)劃體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、資金政策和技術(shù)支撐體系等方面進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計(jì)。

　　(1)法律制度

　　加強(qiáng)土地整治立法工作，建立以法律法規(guī)為中心，專項(xiàng)法規(guī)和地方法規(guī)相配套的法律法規(guī)制度體系。在國(guó)家層面上制定《土地整治法》，對(duì)土地整治的目的、任務(wù)和方法、組織機(jī)構(gòu)及其職能、土地整治參加者的權(quán)利與義務(wù)、土地整治資金、權(quán)屬調(diào)整以及成果檢驗(yàn)等方面作出規(guī)定，提升土地整理治法在整個(gè)法律體系中的地位，形成科學(xué)有效的土地整治運(yùn)行機(jī)制;省、市級(jí)地方政府結(jié)合本地實(shí)際，制定土地整治條例或規(guī)劃實(shí)施辦法等地方性法規(guī)，夯實(shí)土地整治工作的法制基礎(chǔ)，使農(nóng)村土地整治項(xiàng)目管理從可研編制、項(xiàng)目申報(bào)、踏勘選址、評(píng)審、入庫(kù)備案、規(guī)劃設(shè)計(jì)、預(yù)決算審核、工程招投標(biāo)、施工管理、施工質(zhì)量監(jiān)督、竣工驗(yàn)收、利用管護(hù)等，形成一個(gè)比較完整的工作流程，使農(nóng)村土地整治工作逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化，把土地整治實(shí)施工作納入法治化軌道。

　　(2)規(guī)劃體系

　　健全國(guó)家、省、市、縣四級(jí)土地整治規(guī)劃體系，科學(xué)編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃。土地整治各級(jí)規(guī)劃定位清晰，各有側(cè)重，相互銜接。全國(guó)規(guī)劃明確我國(guó)土地整治的方向、重點(diǎn)和目標(biāo)任務(wù)，是指導(dǎo)全國(guó)土地整治工作的綱領(lǐng)性文件;省級(jí)規(guī)劃分解落實(shí)全國(guó)規(guī)劃任務(wù)，確定土地整治的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)工程、重大項(xiàng)目和投資方向;市級(jí)規(guī)劃重點(diǎn)提出土地整治的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，確定重點(diǎn)項(xiàng)目和資金安排;縣級(jí)規(guī)劃重點(diǎn)確定土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的項(xiàng)目、布局和工程措施，明確實(shí)施時(shí)序，提出資金安排計(jì)劃。農(nóng)村土地整治規(guī)劃要緊密結(jié)合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃，符合區(qū)域發(fā)展功能定位、資源條件以及國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌兼顧新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃。

　　(3)標(biāo)準(zhǔn)體系

　　完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地整治工程。嚴(yán)格按照《土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》、《土地開發(fā)整理工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等標(biāo)準(zhǔn)，開展土地整治項(xiàng)目;堅(jiān)決落實(shí)《土地開發(fā)整理規(guī)劃編制規(guī)程》、《土地開發(fā)整理項(xiàng)目驗(yàn)收規(guī)程》、《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》、《土地整治工程質(zhì)量評(píng)定規(guī)程》等規(guī)程文件;科學(xué)制定省、市、縣三級(jí)土地整治規(guī)劃及土地復(fù)墾、土地開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃編制規(guī)程。

　　(4)資金政策

　　落實(shí)土地整治資金政策，建立財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助和部門資金整合相結(jié)合的資金投入機(jī)制。加強(qiáng)耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、土地出讓金等專項(xiàng)資金的征收使用管理工作，確保土地整治專項(xiàng)使用;按照“專款專用、用途不變”的原則，整合涉農(nóng)涉地資金，捆綁投入，集中用于土地整治項(xiàng)目，提高資金使用效能和監(jiān)管力度;積極探索市場(chǎng)化運(yùn)作模式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金積極參與農(nóng)村土地整治。

　　(5)技術(shù)支撐體系

　　健全土地整治技術(shù)支撐體系，推進(jìn)管理信息化建設(shè)。結(jié)合“一張圖”工程，綜合運(yùn)用“3S”技術(shù)，建立農(nóng)村土地整治基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和綜合管理信息系統(tǒng);建立農(nóng)村土地整治實(shí)施跟蹤系統(tǒng)，強(qiáng)化對(duì)土地整治工作的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、科學(xué)評(píng)價(jià)和即時(shí)預(yù)警，形成保障土地整治順利開展的監(jiān)管體系;規(guī)范管理土地整治從業(yè)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村土地整治的人才隊(duì)伍建設(shè)。

　　3.2健全政府行政管理制度

　　政府行政管理是農(nóng)村土地綜合整治的重要保障，需從管理架構(gòu)、工作機(jī)制、管理方式、監(jiān)督考核和民眾參與等方面入手，創(chuàng)新政府管理工作機(jī)制，高效推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治工作。

　　(1)管理架構(gòu)

　　完善管理架構(gòu)，聚合形成統(tǒng)一的農(nóng)村土地整治平臺(tái)。縣(市)級(jí)層面成立以分管縣(市)長(zhǎng)任組長(zhǎng)，國(guó)土、財(cái)政、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)等部門負(fù)責(zé)人為成員的土地整治領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)土地整治工作的組織、協(xié)調(diào)、實(shí)施和監(jiān)督管理;成立由縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)組成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地整治工作協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)組織宣傳發(fā)動(dòng)、民主決策、工程監(jiān)督、調(diào)解矛盾糾紛等工作。

　　(2)工作機(jī)制

　　加強(qiáng)分工合作，健全多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、國(guó)土牽頭、部門配合、農(nóng)民參與”原則，明確分工，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，形成合力。國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目計(jì)劃編制、項(xiàng)目論證與規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工督查與竣工驗(yàn)收等工作，規(guī)劃建設(shè)部門負(fù)責(zé)村鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)，財(cái)政部門負(fù)責(zé)涉農(nóng)涉地資金的籌集與檢查，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)田園化建設(shè)、基本農(nóng)田質(zhì)量管理與改良土壤質(zhì)地，水利部門負(fù)責(zé)病險(xiǎn)水庫(kù)治理與骨干水利溝渠建設(shè)，交通部門負(fù)責(zé)村村通公路建設(shè)市，審計(jì)部門加強(qiáng)對(duì)資金使用的審計(jì)。

　　(3)管理方式

　　積極推動(dòng)管理方式由項(xiàng)目管理向規(guī)劃管理轉(zhuǎn)變。在規(guī)劃管理模式下，搭建農(nóng)村土地綜合整治的規(guī)劃平臺(tái)，基于規(guī)章制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等保障制度框架，以規(guī)劃為導(dǎo)向，由農(nóng)村集體組織實(shí)施土地整治的具體項(xiàng)目，土地整治管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)工程驗(yàn)收完工，并根據(jù)工程類型和完工質(zhì)量給予資金補(bǔ)助。

　　(4)監(jiān)督考核

　　強(qiáng)化監(jiān)督考核，提高農(nóng)村土地綜合整治效能。建立項(xiàng)目責(zé)任制和責(zé)任追究制，對(duì)項(xiàng)目、資金和建設(shè)進(jìn)行全程監(jiān)管;嚴(yán)格項(xiàng)目管理，落實(shí)土地綜合整治項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同制、公告制、審計(jì)制、驗(yàn)收制和績(jī)效考核問(wèn)責(zé)制等制度。土地綜合整治項(xiàng)目專項(xiàng)資金按照資金性質(zhì)和用途單獨(dú)核算，專款專用，嚴(yán)禁截留、擠占和挪用。實(shí)行建設(shè)臺(tái)賬管理，建立土地綜合整治季報(bào)制度，按季度定期審計(jì)、定期考核，確保建設(shè)質(zhì)量和資金安全。監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等部門對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行全程監(jiān)管，堅(jiān)決杜絕截留、擠占、挪用、侵吞等違法、違規(guī)問(wèn)題發(fā)生。制定土地整治績(jī)效考核指標(biāo)體系和考核辦法，并將考核結(jié)果列入年度政績(jī)考核，強(qiáng)化土地整治的激勵(lì)獎(jiǎng)懲制度。

　　3.3加強(qiáng)體制機(jī)制改革創(chuàng)新

　　(1)建立長(zhǎng)效的規(guī)劃驅(qū)動(dòng)機(jī)制

　　科學(xué)編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃、縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)與保護(hù)規(guī)劃、水利和交通等規(guī)劃相銜接。結(jié)合土地利用總體規(guī)劃修編，在摸清土地家底的基礎(chǔ)上，重新修編和完善省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)土地整治規(guī)劃，進(jìn)一步明確了土地整治的目標(biāo)、措施、重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)項(xiàng)目，確保土地整治工作有計(jì)劃、有步驟進(jìn)行。嚴(yán)格規(guī)劃實(shí)施，建立土地整治規(guī)劃許可制度，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性;建立規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督考核制度，建立年度稽查、例行檢查和重點(diǎn)督察三位一體的監(jiān)管體系，提高監(jiān)管質(zhì)量和效率。(2)加強(qiáng)農(nóng)村土地改革制度建設(shè)

　　農(nóng)村土地整治與農(nóng)村土地制度創(chuàng)新息息相關(guān)。探索以集體土地調(diào)換、村莊撤并等辦法，促進(jìn)農(nóng)村人口集聚;以獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助、保障制度等措施，探索鼓勵(lì)宅基地退出機(jī)制;統(tǒng)一土地登記機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)農(nóng)戶宅基地確權(quán)、登記、頒證工作，規(guī)范農(nóng)村土地權(quán)屬管理，為宅基地置換和流轉(zhuǎn)提供有效的產(chǎn)權(quán)制度保障;規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，確定市場(chǎng)準(zhǔn)入范圍，建立土地流轉(zhuǎn)中介組織，制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)參考價(jià)格。建立農(nóng)村土地融資機(jī)構(gòu)，試行宅基地抵押等辦法擴(kuò)大農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的資金來(lái)源。

　　(3)健全土地整治資金聚合機(jī)制

　　按照“渠道不變、集中投入、專賬管理、統(tǒng)籌安排、各計(jì)其效”的原則，由各級(jí)財(cái)政部門整合現(xiàn)有各類涉農(nóng)資金，集約投入、集中使用，避免重復(fù)投入和浪費(fèi)。進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)土地專項(xiàng)資金征收和使用管理，確保新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入、耕地開墾費(fèi)和土地復(fù)墾費(fèi)等專項(xiàng)資金依法足額征收并集中使用，切實(shí)發(fā)揮其在農(nóng)村土地綜合整治中的主體作用。在農(nóng)村土地綜合整治中適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，制定開展土地綜合整治的優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)資金參與農(nóng)村土地綜合整治。

　　(4)完善公眾參與制度

　　政府職能部門應(yīng)充分利用宣傳媒體和信息渠道，確保群眾有充分的知情權(quán)，提高公眾參與的積極性;健全公眾參與的程序性制度，建立公示制度、聽證制度、政府回應(yīng)制度，確保公眾在土地整治各程序中全程參與和全面決策;建立公眾參與的法律保障，通過(guò)完善相關(guān)立法，詳細(xì)規(guī)定公眾參與土地整治的程序、權(quán)利和方式等具體、可操作的法律條文。

　　(5)健全土地整治項(xiàng)目后期管護(hù)機(jī)制

　　土地整治項(xiàng)目竣工后，建立“群眾管護(hù)、村組負(fù)責(zé)、國(guó)土巡管、政府督查”的項(xiàng)目后期管護(hù)機(jī)制。健全項(xiàng)目后期管護(hù)制度，明確相關(guān)部門、單位和個(gè)人的責(zé)權(quán)利;從土地出讓金中提取部分建立項(xiàng)目管護(hù)基金，承擔(dān)重大維護(hù)工程;堅(jiān)持“誰(shuí)承包、誰(shuí)管護(hù)”原則，簽訂管護(hù)合同，明確管理單位、管護(hù)責(zé)任人的職責(zé);建立管護(hù)獎(jiǎng)懲制度，激勵(lì)先進(jìn)工作單位和個(gè)人，對(duì)破壞設(shè)施者進(jìn)行懲戒。

　　4結(jié)論

　　農(nóng)村土地綜合整治作為山東省推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要舉措，在山東各級(jí)政府組織引導(dǎo)下取得了一定成效，但是也暴露出管理架構(gòu)不夠健全、政府行政管理機(jī)制亟需改善、涉農(nóng)涉地體制改革有待深化等政府管理問(wèn)題。基于此，應(yīng)當(dāng)從土地整治法規(guī)政策體系、行政管理框架、體制機(jī)制等三個(gè)方面創(chuàng)新政府管理體系：構(gòu)建包括法律法規(guī)、規(guī)劃體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、資金政策和技術(shù)支撐等的法規(guī)政策體系，從管理架構(gòu)、工作機(jī)制、管理方式、監(jiān)督考核和民眾參與等入手創(chuàng)新政府管理工作機(jī)制，并探索規(guī)劃驅(qū)動(dòng)機(jī)制、土地改革制度建設(shè)、資金聚合機(jī)制、公眾參與制度、項(xiàng)目后期管護(hù)機(jī)制等體制機(jī)制創(chuàng)新。本文面向山東省農(nóng)村土地綜合整治對(duì)政府管理體系創(chuàng)新進(jìn)行了初步框架研究，理論研究還不夠完善深入;下一步將對(duì)政府管理創(chuàng)新體系在農(nóng)村土地整治的作用機(jī)理、運(yùn)作模式與成效評(píng)估進(jìn)行深入研究。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]劉彥隨，等.轉(zhuǎn)型期農(nóng)村土地整治的基礎(chǔ)理論與模式探析[J].地理科學(xué)進(jìn)展，2012(6)：777-782.

　　[2]李晨，等.新一輪土地整治規(guī)劃實(shí)施保障措施研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012(26)：13123-13125.

　　[3]李海波，等.區(qū)域創(chuàng)新測(cè)度的新探索——三螺旋理論視角[J].科學(xué)與管理，2011(6)：45-50.

　　[4]劉文娜，等.土地整治下農(nóng)村土地管理改革的建議[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2011(36)：1-2.

　　[5]孫芬，等.關(guān)于改革農(nóng)村土地整治管理體制的思考[J].價(jià)值工程，70-73.