摘要：本文在探討閑置土地內涵和分類的基礎上，深入分析了濟寧市任城區的閑置土地形成原因，并提出了針對閑置土地的預防和處置等管理手段和措施。
　　關鍵詞：閑置土地；閑置性質；濟寧市任城區
　　
　　由于閑置土地問題產生于一個復雜的社會系統，解決閑置土地問題必須與中國特殊的社會經濟轉型相聯系。閑置土地的存在與建設“兩型社會”不協調，對社會經濟的發展、資源的高效利用造成了很大的負面影響[1]。因此，需要深入研究閑置土地問題，盤活土地存量，促進土地資源的節約集約利用，促進社會經濟的可持續發展。
　　1閑置土地的內涵與分類
　　1.1閑置土地的內涵
　　土地是否閑置，不僅要看其形式即土地是否被利用，更重要的是要看其本質即其地上附著物的功能是否被實際利用、其產出或使用價值是否被體現。研究閑置土地的目的是如何充分利用土地，提高土地利用效率，體現土地利用價值。因此，閑置土地的內涵應有狹義和廣義之分。狹義的閑置土地是指土地使用者依法取得土地使用權或承包經營權后，超過規定期限未開發利用的土地，包括城市未開發的建設用地和農村拋荒未用的農用地。而廣義的閑置土地則從土地利用是否有產出或使用價值是否得到體現的角度，在更廣泛的意義上進行探討和挖掘閑置土地的內涵。
　　1.2閑置土地的分類
　　目前，閑置土地類型的劃分沒有統一的標準。本文根據閑置土地的性狀，嘗試從不同的角度對閑置土地進行分類[2]。
　　根據土地所有者的性質，城市的土地屬于國有土地，農村土地屬于農村集體所有，將閑置土地分為城市閑置土地與農村閑置土地。農村閑置土地又可分為農業閑置土地（農地拋荒）和非農建設閑置土地（閑置鄉鎮企事業用地、閑置宅基地、空置房）。而城市土地閑置的表現形態也很多，主要有開發區閑置土地、舊城改造的閑置土地和城市中心的閑置土地等。
　　根據閑置土地的外在表現狀態，可分為顯性閑置土地和隱性閑置土地。顯性閑置土地即未開發動工的土地，如城市未開發建設用地和農村拋荒的土地。隱性閑置土地是指表面上看起來已經被開發利用，但實際卻沒有被利用的土地，比如空置房，停工停產的企業廠房，廢棄的道路、港口和碼頭等。
　　根據閑置土地的產權狀態可以分為征收閑置土地、劃撥閑置土地和出讓閑置土地。征收閑置土地是指全部或部分處于拋荒狀態，自政府批準文件下發之日起滿一年的土地，或實施土地平整、“三通一平”等基礎設施建設后，中止開發建設連續滿一年的土地。劃撥閑置土地是指土地已收回國有，自土地管理部門《建設用地批準書》頒發之日起滿1年全部或部分撥而未用的土地或地上附著物拆遷后，連續滿一年未動工開發建設的土地。出讓閑置土地是指土地以出讓方式取得的建設用地，超過土地出讓合同約定的動工開發期限，滿一年的未動工開發的土地。
　　根據政府土地供應行為的實際效果，可以分為批而未供的閑置土地和供而未用的閑置土地。批而未供閑置土地是指由于土地供應的審批手續尚在辦理中、土地未完成拆遷、規劃調整造成土地供應計劃變更或預期用地者發生變化等原因導致土地未能供給土地使用者而產生的未被利用的土地。供而未用的閑置土地的責任主要在土地使用者一方，主要有開發商囤積土地待價而建、開發資金不足、項目規劃設計變更和舊城改造拆遷困難等原因而產生的未被利用的土地。
　　2濟寧市任城區閑置土地概況
　　為深入貫徹落實國務院《關于促進節約集約用地的通知》（國發［2008］3號）精神，依據國土資源部《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第5號），按照區委、區政府工作重點對各類建設用地項目、閑置土地、空閑土地、批而未供土地進行了全面的摸底調查，摸清了全區依法可以盤活的存量建設用地情況。一是糧食系統破產閑置土地16宗，122畝；二是工業用地存在低效利用12宗，220畝。
　　3濟寧市任城區閑置土地成因類型分析
　　3.1規劃變動而產生的閑置
　　隨著城市化進程的不斷加快，需要進行城市規劃調整，但是由于對城市規劃法制意識的淡薄和規劃實施行為的隨意性，使城市規劃的具體措施難以實施。在規劃實際進行過程中，造成規劃與實際占用脫節，土地使用不合理，亂占濫用，甚至出現違法占地、違法建設的情況影響后期城市規劃發展，用地缺少必要的監督機制，造成部分土地的閑置。具體表現在城市規劃與項目設計沖突產生的閑置和項目規劃設計調整產生的閑置[2]。
　　3.2因企業停工停產而產生的市場調整型閑置
　　部分國有企業效益不佳，頻臨破產或已經停用，債權債務關系復雜，又不能隨意處置土地，致使土地長期閑置，如糧食、供銷企業等。另一部分是新建企業，受市場配置的制約，投資辦廠計劃不周等影響，企業的生產項目選擇不適應形勢發展要求或生產效益不佳，而導致企業停工停產造成隱性閑置[3]。
　　3.3資金不足而產生的閑置
　　土地開發是一項龐大的綜合性工程，而資金是保證開發順利進行的重要條件。由于土地出讓金的數額較大，一些資金實力不強的開發商無力支付高額的土地出讓金，或者在支付了土地出讓金后出現后續開發資金短缺的狀況。由于開發商資金不足，在地塊成交后沒有按時繳納土地出讓金便無法按時拿到土地，最后導致政府強制收回土地，或者在拿到地塊之后無法在規定的時期內動工建設，因而影響了地塊的開發動工建設時間，導致閑置土地的產生[2]。
　　3.4劃撥土地造成存量土地閑置
　　由于部分企事業單位擁有大量行政劃撥取得的土地，在新的市場經濟條件下，利用這些無償得來的土地，進行不公開的或地下的土地市場交易，如聯營聯建，以地易貨、土地投資、以地抵債等多種形式換取收益，造成國家土地收益流失，土地利用效率不高，還嚴重破壞了經濟秩序，危害著正在進行的土地使用制度改革，使急需城市內部土地發展的企事業單位不得不去占用城區周邊的耕地以圖發展，形成了在市區內存量土地閑置的同時，又占用了大量城市周邊珍貴的耕地資源[3]。
　　3.5開發商囤積土地而產生的閑置
　　早期地產開發商主要通過協議出讓方式獲得土地，有些開發商有意放慢開發步伐，待價而建，動機純粹在于投機，意在獲取由城市經濟社會發展帶來的土地增值收益。在缺乏嚴格監管的情況下，一些地產商在拿到土地后，卻不上項目、不開發，而是囤積多年，等待開發時機。囤積土地是開發商利用不可再生資源待機獲取高額利潤的重要方式之一[4]。
　　4閑置土地的管理手段與措施
　　4.1對于何種閑置性質選擇何種處置方式
　　在研究閑置土地的處理方案時，要從個案出發，對每一塊閑置土地進行專項研究，落實針對性的管理辦法[5]。
　　對收回的國有閑置土地、集體所有的閑置土地，法律分別進行了規定。主要手段是恢復耕種，不得恢復耕種的根據土地利用總體規劃優先利用閑置土地，重新明確閑置土地性質再開發使用，鼓勵優先開發閑置土地。閑置土地再利用時，對其利用情況進行跟蹤、監督，建立閑置土地檔案。
　　對于農業閑置用地，可以組織耕種短周期的速生作物創造經濟價值，同時也保護了土地和生態環境；對于城區以及城鄉結合部土地，可以臨時規劃為停車場所以及流動人口的暫居地，緩解城市壓力。
　　推進“城中村”和農村居民點合村并點，為經濟發展拓展空間。在對“城中村”改造的基礎上，把農村居民點合村并點，通過合理規劃，引導農民向中心村、小城鎮集中，實現道路林網化、耕地規模化、住宅標準化[6]。
　　對未按合同約定開發的閑置土地，經認定后嚴格按照法規規定收取土地閑置費；對近期具備開發建設條件的，要積極做好開工手續審批，明確開發時限，推進項目盡快啟動；對由于規劃調整難以繼續開發的項目，經研究符合新規劃的，要盡快辦理相關調整手續后，加快開發；對開發商資金不足無力開發或規劃重大調整的項目，由政府指定的土地儲備機構收回納入土地儲備；對符合法定條件的，依法、依程序無償收回土地使用權。總之，要針對每個土地閑置項目的實際情況，提出針對每個項目的不同情況分別采取征收閑置費，督促動工，允許延期，無償收回，有償收購和協商收回等處置措施[2]。
　　4.2征收土地持有稅，推進土地市場化改革
　　當前土地閑置的情況十分嚴重，根本原因是閑置成本低，而預期收益大。杜絕閑置土地的現象，應從根本原因出發，提高土地保有成本，防止囤地行為。目前征收的土地閑置費似乎效果并不是很理想，而閑置土地的查處和判斷也比較困難。因此可以考慮將土地閑置費改為土地持有稅，費改稅后，就具有法定的強制性。每年對土地增值情況，進行科學評估，按照新的地價，并依據一定稅率標準，征收土地持有稅。與現行的土地閑置費不同，只要手中持有就要繳稅。
　　政府部門應適時觀察土地市場的動態變化，及時對土地市場進行宏觀調控。特別要注意的是，在新的城市總體規劃確定之后，城市不同的功能區都將按照所承擔功能開展新一輪的城市建設，城市用地會出現一些新的情況，對這些新情況盡快制定新的全市土體利用總體規劃以及控制性詳細規劃，編制土地利用和供應計劃，研究制定建設用地指標體系，力求節約和集約用地，新上項目首先要考慮利用存量土地，以防止對土地過度的開發和濫用，也要防止土地的閑置和浪費。對于城市存量部分的土地，應虛化所有權，強化使用權，大幅度延長使用權年限，并落實法律政策保障。
　　4.3建設標準化廠房
　　標準化廠房的建設，既能破解招商引資項目征地與節約土地的矛盾，又能促進園區企業的迅速發展和失地農民的經濟增長。一是供地方式由粗放型變為集約型。可借鑒河南安陽高新區的做法，他們對進區企業投資強度達不到每畝150萬元的或投資規模1000萬元以下的不再單獨供地，一律進入標準廠房。二是由管委會或村集體為主體興建標準化廠房，并按規劃統一配套供水以及電、路、氣、餐廳、職工宿舍等。三是由進區企業投資建設，既可用于自身發展，也可自主招商入駐。充分調動任城區、入駐企業和失地農民三方的積極性。對于任城區來說，可以收取廠房出租金；對進區企業來說，減少了前期投入，實現了生產的“零等待”；而受益最大的還是失地農民，既壯大了農村集體經濟，又促進了就業。
　　4.4積極對接國家產業結構調整政策
　　《產業結構調整指導目錄（2011年本）》是政府引導投資方向，管理投資項目，制定和實施財稅、金融、土地、進出口等政策的重要依據。新目錄全面反映了結構調整和產業升級的方向內容，更加注重戰略性新興產業發展、自主創新以及對推動服務業大發展的支持，更加注重對產能過剩行業的限制和引導以及落實可持續發展的要求，對于推動產業結構調整和優化升級，完善和發展現代產業體系有重要的指導作用。
　　4.5強化公眾參與和社會監督，防止土地閑置
　　對于土地閑置問題，國家相關部門已多次頒布法規政策，表明了國家嚴格管理土地的決心。然而，這項政策要想得到有效的發揮，必須有賴于公眾的積極參與。在目前的體制下，政府部門沒有這么多人力物力定時去查看土地開發利用情況，這就需要依靠社會公眾的參與和社會的監督管理。將公眾參與制度化地引入土地管理工作中，強化社會的監督功能，是防止閑置土地產生和盤活存量建設用地的重要途徑。
　　5結語
　　明確閑置土地是盤活存量建設用地的關鍵。本文在對濟寧市任城區的閑置土地調查分析的基礎上，初步探討了城市閑置土地的預防與處置措施。但還有待于對閑置土地的形成機制與管理措施進行深入探究，以為土地資源管理部門提供有效可行的政策建議，保障土地資源的高效利用。
　　
　　參考文獻：
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　　[2]葉曉敏.城市閑置土地的分布特征與形成機理研究——以杭州市主城區為例[D].浙江大學碩士學位論文，2009.
　　[3]高秋華，李梅，張渝慶.城市存量土地產生的原因及對策[J].東北測繪，1998，21（2）：42-43.
　　[4]李帥，段建南，曾敏.閑置土地成因及盤活的對策思考[J].國土資源導刊，2009：71-72.
　　[5]洪辛集，陳伯明.處理閑置土地的思考[J].土地市場，2011（7）：61-62.
　　[6]李現文，高峰.讓閑置土地“忙”起來——山東省節約集約用地綜述[J].國土資源通訊，2007（12）：42-44.