摘要：當前正是我國在城市化進程中的關鍵發展階段。隨著農村人口不間斷的涌向城鎮，農村居住用地本應呈下降趨勢，但是城鎮建設用地的快速增長，并沒有帶來農村建設用地的相應下降，出現了城鎮村建設用地全面增長的局面，使土地資源供需矛盾非常突出。針對此種現象，本文主要對城鄉建設用地規劃進行了研究，并提出了改進的對策。

　　關鍵詞：城鄉建設,用地規劃,現狀,問題,對策

　　一、城鄉建設用地現狀

　　1990至2009年，我國城鎮化水平從26.4%上升至46.6%，年均增長速度為1.06%。城鎮人口數量由3.04億增長至6.22億，增加了1倍，平均每年約有1000萬以上的農村人口進入城市;城鎮建設用地面積由1990年底的291萬公頃增加至2009年底的827萬公頃，增加了2.8倍多，并仍在以14.74-20.16萬公頃的年均增長速度不斷增加。隨著中央政府城鎮化戰略進一步的實施和推進，城鎮建設用地必然將不斷增加。

　　同時，隨著近年來城鄉建設的不斷發展，作為國家戰略安全重要組成部分的耕地資源不斷減少，糧食安全問題也越來越突出。耕地資源的緊缺已對我國經濟社會的持續發展構成了嚴重威脅。盡管中央政府早把耕地資源保護制定為基本國策，但我國的快速城鎮化對土地的大量需求，以及耕地總量逐年遞減、耕地紅線的一次次失守。城鎮化被認為是導致建設用地不斷增加、耕地不斷減少的直接原因，城鎮化發展與耕地保護的矛盾尖銳。

　　二、城鄉建設用地問題分析

　　城鎮化的地理學科釋義：這是一個地區的人口在城鎮和城市相對集中的過程，是農業用地向城鎮用地轉變的過程。即隨著村莊人口向城鎮集中轉化為城鎮人口，其村莊建設用地也應相應轉化為城鎮建設用地。依據我國城鄉規劃建設用地標準，按照國家規定的人均村莊建設用地標準最高限指標150m2、人均城鎮建設用地標準100m2來計算，一個農民進入城鎮后，城鄉建設用地總量即可節約出50m2。所以隨著我國城鎮化水平的不斷提高，村莊人口總量不斷減少，村莊建設用地也應該相應下降，同時城鎮和村莊建設用地的總量變化也應呈現下降趨勢。也就是說，合理的城鎮化過程是節約土地的過程，其有助于農村建設用地轉化和促進城鄉建設用地集約利用。從這個角度來看，城鎮化與耕地保護之間的矛盾本不該發生。

　　從本質上說，只有當農業人口從職業、身份等方面徹底地轉變為城鎮人口，城鎮化才算完成。但是長期以來城鄉二元結構下“只允許農民進城就業，卻不為農民定居提供正常條件”錯誤的城鎮化模式，導致人口城鎮化進程未能與土地城鎮化進程相協調，導致“準城鎮化”的人口在城市與農村兩邊占地。造成了近年來，隨著城鎮化的發展，雖然農業人口數量不斷減少，但村莊建設用地總量不僅沒有同步減少，反而增長明顯的狀況。

　　存在此類問題的主要原因有以下幾個方面：一是農村建設用地管理還不夠到位。就集體建設用地使用權流轉和流向管理而言，使用權流轉是不可阻擋的社會現實，隨著，《物權法》的頒布實施，農村集體建設用地使用權以作為農民用地物權受到法律保護，并且允許繼承、轉讓、抵押等依法流轉。需要指出的是，農村集體建設用地使用權流轉和流向還沒有可操作的具體規定，社會監管體系還不完善，管理還不到位;二是農村集體建設用地規劃嚴重滯后。有些鄉(鎮)農村建設用地規劃已經二十多年沒有修編，原有規劃還是計劃經濟條件下的產物，過時的規劃已遠遠不能適應市場經濟條件下的農村發展，更談不上優化城鄉用地結構和布局;三是對農村建設用地管理不嚴格、監管不力。用地不規范、違背規劃用地現象時有發生。缺乏橫向監管體系，執法監督還不到位。

　　三、城鄉建設用地規劃管理對策措施

　　針對城鎮村建設用地普遍增長的突出問題，國土資源管理部門應以土地利用總體規劃修編為契機，進一步優化城鄉用地結構和布局，用最嚴格措施控制和規范農村建設用地是關鍵。

　　嚴格規范管理農村建設用地，首先要控制農村建設用地總量。通過對農村建設用地總量的嚴格控制，實現城鄉用地結構的合理分配。解決農村建設用地比重過大問題，第一要從嚴控制農村建設用地流轉和流向入手，鼓勵農村集體經濟組織之間、農民之間合理流轉。堅決禁止非農人員和非農單位到農村買農民宅基地或以租代征圈占集體土地。第二要防止人口從城鎮向農村倒流。只要控制好農村建設用地流轉和流向，才能逐步實現城鄉用地結構的動態優化。占農村建設用地絕大多數的是農村居民點用地，要解決農村建設用地規模過大和布局不合理問題，還要從規劃入手來控制和調節農村居民點用地規模和布局。

　　以吉林省伊通滿族自治縣為例，根據《伊通滿族自治縣土地利用總體規劃(2006—2020年)》修編前期調查工作統計，伊通滿族自治縣農村居民點用地占全縣建設用地總量的70.6%。通過對典型農村居民點內部用地結構的實測調查分析：宅基地、道路、公共設施、工商用地、閑置土地、耕地分別占農村居民點面積的29.1%、12.7%、1.5%、0.3%、6.2%、50.2%。農村居民點人均用地高達320.64㎡，超過國家規定標準220.64㎡。居民點內部建設用地僅占居民點總面積的43.5%。農村居民點土地利用存在宅基地超標、一戶多宅、存量土地過大、閑置和低效用地、重外延擴張輕內涵挖潛等諸多問題。這些問題的存在，既有歷史的原因也有現實存在的問題。歷史原因是東北地區歷史以來地曠人稀，有圈大院的條件和習慣，上世紀90年代以前法律、制度不健全，管理不嚴格等造成歷史遺留用地現狀;現實存在的問題就是規劃滯后、管理不嚴、監管不力的問題。

　　解決這些問題不是一蹴而就的事，但我們必須以新農村建設和我省“千村示范、萬村整治”為契機，抓住土地利用總體規劃修編和城鄉建設用地規劃修編的有利時機，做好優化城鄉用地結構和布局的戰略規劃。農村建設用地規劃要立足現實、放眼長遠，從用地結構和空間管制入手，突出前瞻性和可操作性。當前國家提出農村建設用地減少與城鎮建設用地增加相掛鉤的政策，恰逢其時，是解決城鄉建設用地協調發展的重要手段。要解決好城鄉建設用地協調發展的問題，不應僅限于城鄉建設用地掛鉤，還要進一步拓展農村建設用地內部增減掛鉤層面。鼓勵建設的村莊要根據社會發展實際和建設用地增減掛鉤規模留好建設發展空間;限制建設的村莊，只允許利用原有宅基地、村內存量建設用地進行建設，不允許限制建設村莊向外擴展;禁止建設的小村莊和零星居民點，不允許任何形式的建設行為，只允許異地遷建。通過制度創新，規范和引導農民進一步提高宅基地利用率，鼓勵農民建樓房或利用原有宅基地擴建;鼓勵農民購買農村(在鼓勵建設和限制建設村莊)二手房;鼓勵農民充分利用存量建設用地進行住宅建設。通過規劃，逐步實現小村莊和零星居民點向中心村莊遷移，使農村建設用地逐步實現節約集約利用的良好局面。

　　要實現上述目標，就要實行機制創新、制度創新，進一步規范農村建設用地管理和監管。農村建設用地管理絕不是單純某一部門的事，需要各級人民政府和各相關職能部門協調配合管理，鼓勵農村集體經濟組織自我約束運行。建立健全管理協調機制、服務職能、共同責任和監管體系，實行目標管理責任制�，F行體制和機制解決了管理無序的問題，但還不能實現真正意義上的相互協調和有效監管。橫向監管體系的缺位，是用地管理不規范、執法不嚴的主要根源。

　　總之，進一步推進城鄉建設用地規劃管理，加強制度創新，促進行業監管，勢在必行。也是我們當代國土人義不容辭的義務與責任。讓我們抓住機遇、迎接挑戰，扎實推進土地利用總體規劃修編進程，為社會經濟持續健康發展作出我們應有的貢獻。

　　參考文獻：

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　　[3]《伊通滿族自治縣土地利用總體規劃(2006—2020年)》，吉林省政府(吉政函【2011】20號)批復。