摘要：代建制政府投資項(xiàng)目中的信息不對(duì)稱是客觀存在的。從規(guī)范內(nèi)部治理、完善外部治理和健全政府監(jiān)督等方面，提出了規(guī)避信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)、改善代建制運(yùn)行效率的一些建議。
　　關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目；代建制；信息不對(duì)稱；委托代理關(guān)系
　　1.代建制政府投資項(xiàng)目中的信息不對(duì)稱
　　政府投資項(xiàng)目的代建制，是指政府投資項(xiàng)目經(jīng)過規(guī)定的程序，委托有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司或具備相應(yīng)工程管理能力的企業(yè)，代理投資人或建設(shè)單位組織和管理項(xiàng)目的建設(shè)。政府作為項(xiàng)目投資方與項(xiàng)目承建方圍繞風(fēng)險(xiǎn)分配所作的這種契約安排，是一種典型的委托代理關(guān)系。委托代理關(guān)系中，信息不對(duì)稱是客觀存在的[1]。與建筑市場(chǎng)中一般意義上的業(yè)主相比，在代建制政府投資項(xiàng)目模式中，政府更加具有信息劣勢(shì)，他們?nèi)狈�專業(yè)的項(xiàng)目管理知識(shí)，對(duì)于建筑市場(chǎng)的行情、信息知之甚少，而代建單位卻擁有較多的私人信息，對(duì)工程建設(shè)擁有較多的技術(shù)、管理優(yōu)勢(shì)，作為委托人的政府只能觀察到項(xiàng)目建設(shè)的結(jié)果，而無法直接觀察到代建單位的努力程度和工作狀態(tài)，從而構(gòu)成了嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。
　　這種信息不對(duì)稱和相應(yīng)發(fā)生的信息成本以及由此導(dǎo)致的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)會(huì)影響到市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行，從而影響到市場(chǎng)的均衡狀態(tài)和效率。具體來說，由于政府主管部門對(duì)各代建單位的信息情況不完全掌握，如果僅依據(jù)費(fèi)用低而選擇資信差的代建單位，很可能會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)無效的逆向選擇；更主要的是，委托代理契約假設(shè)代理人承諾以特別的努力來實(shí)現(xiàn)委托人的目標(biāo)和利益，這要以代理人的良心、責(zé)任和忠誠(chéng)為前提，事實(shí)上，這種假設(shè)和前提往往出現(xiàn)偏離[2]，道德風(fēng)險(xiǎn)無可避免。比如：代理人在接受委托時(shí)“拍胸脯”（請(qǐng)你放心），在制定計(jì)劃時(shí)“拍腦袋”（隨意決策），在違反合約時(shí)“拍屁股”（逃避責(zé)任）。很明顯，信息不對(duì)稱導(dǎo)致了作為委托方的政府公共利益的損失。
　　因此，克服代建制政府投資項(xiàng)目委托代理關(guān)系的信息不對(duì)稱，關(guān)鍵就在于委托人設(shè)計(jì)一套有激勵(lì)和監(jiān)督意義的治理體系，以控制逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，使得代建商能夠全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過程的組織管理，促使政府投資工程“投、建、管、用”的職能分離，通過專業(yè)化項(xiàng)目管理最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。
　　2.規(guī)范代建制政府投資項(xiàng)目的內(nèi)部治理
　　克服代建制中委托代理關(guān)系的非市場(chǎng)配置。盡量克服在工程項(xiàng)目治理的全過程中，由行政授權(quán)形式獲得代理權(quán)。要通過市場(chǎng)配置資源的方式引入代理人，即要選擇具有獨(dú)立市場(chǎng)主體地位的“工程管理公司”作為代建人，他們以其工程管理專長(zhǎng)在市場(chǎng)上通過競(jìng)爭(zhēng)獲得業(yè)主方項(xiàng)目管理權(quán)。
　　建立科學(xué)的代建人選聘評(píng)價(jià)機(jī)制。代建人是代建制項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的核心和載體，擁有項(xiàng)目決策執(zhí)行權(quán)，他們的專業(yè)水準(zhǔn)將嚴(yán)重影響項(xiàng)目的成功與否。在所有者缺乏有效約束代建人行為條件下，對(duì)代建人的治理途徑應(yīng)該主要放在建立選聘和評(píng)價(jià)代建人的組織制度上。只有該前提得以完善，對(duì)代建人的收入激勵(lì)機(jī)制才可以發(fā)揮作用。
　　簡(jiǎn)化公共項(xiàng)目中的委托代理鏈，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。第一，可以建立項(xiàng)目業(yè)主與承包商的之間的聯(lián)系，如采用工程總承包模式將設(shè)計(jì)與施工等工作統(tǒng)一交由承包商進(jìn)行管理；或由項(xiàng)目管理承包商提供全過程專業(yè)化的項(xiàng)目管理服務(wù)，減少項(xiàng)目信息傳遞，提高項(xiàng)目管理效率。第二，可以建立穩(wěn)定的、多階段的、伙伴式的項(xiàng)目委托代理關(guān)系，長(zhǎng)期穩(wěn)定的委托代理關(guān)系能夠使得項(xiàng)目參與各方之間的一次性博弈轉(zhuǎn)變?yōu)槎啻尾┺模�建立起聲譽(yù)機(jī)制，有利于委托人進(jìn)行決策。
　　完善契約管理，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。政府作為代建項(xiàng)目的出資人以及使用單位作為最終用戶，需要對(duì)項(xiàng)目保持一定的控制權(quán)，而代建人作為項(xiàng)目業(yè)主擁有對(duì)項(xiàng)目的全過程的項(xiàng)目管理權(quán)。這一切取決于代建管理合同。合同不僅要涉及代建人管理服務(wù)的工作范圍、工作責(zé)任、管理權(quán)限、應(yīng)得報(bào)酬、需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，還要涉及調(diào)節(jié)出資人、使用人、代建人之間的項(xiàng)目所有權(quán)配置，盡可能使項(xiàng)目控制權(quán)與項(xiàng)目剩余索取權(quán)相對(duì)應(yīng)，給予代建人部分剩余索取權(quán)。
　　3完善代建制政府投資項(xiàng)目的外部治理
　　項(xiàng)目外部治理機(jī)制強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制在建設(shè)項(xiàng)目組織中的決定性作用。政府投資項(xiàng)目治理中的各相關(guān)行為主體的來源與各市場(chǎng)環(huán)境緊密聯(lián)系，因此外部治理機(jī)制包括市場(chǎng)中存在的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、信譽(yù)機(jī)制、法律機(jī)制等。
　　項(xiàng)目外部治理的市場(chǎng)機(jī)制主要依賴于接管機(jī)制、代理權(quán)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成和發(fā)揮。然而有效運(yùn)用外部治理市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，關(guān)鍵就是要完善代建商市場(chǎng)和工程咨詢市場(chǎng)。大力發(fā)展和培育工程項(xiàng)目管理公司，將代建制公司的資格擴(kuò)展到所有具備相應(yīng)條件的企業(yè)主體，打破壟斷，形成競(jìng)爭(zhēng)是一條重要原則。
　　信譽(yù)機(jī)制是保障市場(chǎng)有效運(yùn)行的重要機(jī)制。為了使市場(chǎng)參與者有積極性建立信譽(yù)，需要引入重復(fù)博弈，如果重復(fù)博弈的次數(shù)足夠多，參與者有足夠的信息，就能有效建立信譽(yù)機(jī)制。在代建制政府投資項(xiàng)目推行中，政府與代建商多次博弈，建立長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系，建立指定政府投資項(xiàng)目代建商名冊(cè)。該名冊(cè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的信息庫(kù)，對(duì)代建企業(yè)而言既是一種信譽(yù)激勵(lì)機(jī)制也是一種約束機(jī)制。
　　法律是一種正式制度安排，以法制化為目標(biāo)，加快制定和出臺(tái)有關(guān)法規(guī)性文件，是維護(hù)政府投資項(xiàng)目代建市場(chǎng)有效運(yùn)行的基本機(jī)制。為深化和規(guī)范下一步代建制改革的發(fā)展，并向社會(huì)發(fā)出有關(guān)引導(dǎo)信息，應(yīng)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，加快制定和出臺(tái)相配套的法規(guī)性文件，比如對(duì)政府投資項(xiàng)目的分類管理，項(xiàng)目法人的管理規(guī)定，實(shí)施代建制度的項(xiàng)目范圍，對(duì)代建制與工程總承包、工程項(xiàng)目管理、建設(shè)監(jiān)理之間的關(guān)系的界定，對(duì)代建制、工程總承包和項(xiàng)目管理公司市場(chǎng)準(zhǔn)入的有關(guān)規(guī)定等。
　　4健全代建制政府投資項(xiàng)目的政府監(jiān)督
　　為了促進(jìn)代建制項(xiàng)目管理和咨詢的發(fā)展，使其更好地為政府投資工程的組織實(shí)施服務(wù)，必須根據(jù)具體項(xiàng)目的特點(diǎn)，完善針對(duì)政府投資項(xiàng)目的宏觀監(jiān)督機(jī)制，因此，很有必要從政府各部門之間職能分權(quán)和制衡角度闡述政府投資項(xiàng)目的計(jì)劃監(jiān)督、資金監(jiān)督、市場(chǎng)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等機(jī)制[3]。
　　計(jì)劃部門通過政府投資項(xiàng)目的審批制度進(jìn)行計(jì)劃監(jiān)管。由政府投資項(xiàng)目的決策部門對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審批和備案，政府投資項(xiàng)目的決策范圍，一方面要向前擴(kuò)展到本系統(tǒng)政府投資項(xiàng)目的整體規(guī)劃，另一方面要向后擴(kuò)展到具體政府投資項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)以及建設(shè)階段，并且對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目實(shí)行與國(guó)際慣例接軌的代建制，全權(quán)負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目的計(jì)劃監(jiān)管。
　　財(cái)政部門要通過對(duì)政府投資項(xiàng)目的資金集中支付和評(píng)審制度進(jìn)行資金監(jiān)管。政府投資項(xiàng)目由于其資金來源的特殊性，要求這類項(xiàng)目采取資金集中支付制度進(jìn)行投資控制。在代建制政府投資項(xiàng)目管理模式下，為了加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目采購(gòu)的資金監(jiān)管，必須在財(cái)政部門內(nèi)部明確一個(gè)主管部門，并由財(cái)政部門歸口管理政府投資項(xiàng)目的資金支出，建立財(cái)政投資評(píng)審制度；同時(shí)建立和完善對(duì)政府投資項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)制度。
　　建設(shè)管理部門要通過制定各種建設(shè)法規(guī)或規(guī)章，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管。完善招投標(biāo)制度，加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)全過程監(jiān)督。嚴(yán)格合同管理制度，合同管理必然是工程項(xiàng)目管理的核心，貫穿于工程實(shí)施的全過程和各個(gè)方面。完善工程交易的保障機(jī)制，在建設(shè)工程領(lǐng)域健全工程擔(dān)保和保險(xiǎn)制度。
　　審計(jì)部門要通過對(duì)政府投資項(xiàng)目概、預(yù)、結(jié)算的審計(jì)，建立審計(jì)監(jiān)管制度。審計(jì)的重要職能是保證財(cái)政性資金合理有效地使用。為確保工程質(zhì)量和保證工程資金使用效益，政府投資項(xiàng)目亟待實(shí)施事前、事中、事后全程動(dòng)態(tài)審計(jì)，開展全程跟蹤審計(jì)，將審計(jì)監(jiān)督職能貫穿于政府投資項(xiàng)目的整個(gè)過程當(dāng)中，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，打破以往只對(duì)工程決算和預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)的常規(guī)做法。
　　5結(jié)語
　　我國(guó)的代建制政府投資項(xiàng)目管理模式盡管處于起步階段，配套的政策法規(guī)及具體實(shí)施辦法尚不完善，但代建制項(xiàng)目管理模式的前景無疑是光明的。解決代建制的信息不對(duì)稱問題，促使我國(guó)的代建制項(xiàng)目管理模式走向良性發(fā)展軌道，使之與國(guó)際工程管理水平接軌，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
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