（二）是村黨組織與村民大會、村黨組織與村民委員會之間的關系含混不清，由此可能導致既削弱村民自治，也難以真正有效實現黨的核心領導作用。1998年《村民委員會組織法》明確：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利”。《修訂草案》在“發揮領導核心作用”后面加上了“領導和支持村民委員會行使職權”這句話。這看起來對發揮黨組織的領導核心作用做了進一步的明確規定，但實際上卻可能引發新的疑義。可能發生的疑義主要集中在如何理解黨組織“領導”村民委員會行使職權上。從政黨政治原理看，執政黨與國家政權的關系和執政黨與社會的關系分別屬于兩個不同領域，黨在這兩個不同領域的“領導”不是一個含義。從執政的角度看，作為執政黨，中國共產黨在國家政權系統中的“領導”就是直接控制和掌握國家權力。但是，村民自治不屬于國家政權領域，而屬于社會民主領域。而有的人不分國家社會領域的不同，將黨的領導推而廣之理解為黨組織控制和掌握一切權力，包括基層社會的群眾自治權力。基于以上的理解偏差，在村民自治中，一些地方曾經出現村黨組織以加強黨的領導名義與村委會爭奪對村里事務的實際控制權力，從而產生村黨組織與村委會究竟誰是“當家人”的問題，造成黨組織與村委會之間的緊張關系。同時，由于缺乏健全的村級民主治理機制，結果無論是權力集中于村委會還是權力集中于村黨組織干部手里，村民都難以監督和制約，導致村民自治只剩下一個空殼。《修訂草案》加上了黨組織“領導和支持村民委員會行使職權”這句話，可能本意是想解決村黨組織與村委會究竟誰是“當家人”這一問題，但實際上卻可能使權力關系發生進一步的混亂。從村民自治的權力邏輯說，村委會應向選舉產生它的村民¬——即向村民大會(村民代表大會)負責，如果以領導的名義要求村委會向黨組織負責，則就可能把村民這一權力主體架空；如果把“領導”理解成控制村里的實際權力，則不僅造成黨組織和村委會而且還會進一步造成黨組織權力與村民民主權利之間的沖突與緊張。因此，有必要把加強黨的領導這一政治愿望與尊重民主政治的科學規律有機統一起來，從民主政治的原理上研究和弄清村民自治中的權力邏輯，從而解放思想，突破對“領導”的統理解，尋找發揮黨的領導核心作用的新途徑。
　　三、建立村民自治組織結構之間的和諧關系
　　（一）在法規、政策上明晰村民自治中村委會和黨組織關系。雖然《修訂草案》在原則上規定了村委會的職權，但具體的操作性與農村客觀實際之間仍然存在矛盾。就像上文提到的，村委會有可能既是村事務的決策機構又是執行機構，并沒有代表全部村民的意愿。在涉及村民利益的具體事務上違背“少數服從多數”的民主集中制原則。因此，應該按照村民自治組織架構嚴格界定各個組織的職責、權限及法律救濟規則。比如，應該從法律上明確保障村民享有自治的權利，同時明確村委會的職責，如果村委會不履行法定的職責，村民有權力召開村民會議責令村委會履行職責，村委會越權或者不作為而損害村民利益的救濟措施等等。
　　針對黨組織，《修訂草案》在“發揮領導核心作用”后面加上了“領導和支持村民委員會行使職權”這句話。村民自治是黨的領導下的村民自治，這個理念必須堅定。實踐中，要進一步明確村級黨組織在村民自治中的法律定位。村民自治的實踐證明,村黨支部對村民自治的不當干涉主要源于法律規定的模糊性和彈性,這種現象與法律的明確性、可執行性是背道而馳的。村黨支部應當保證憲法、法律和黨的方針政策在農村的貫徹執行,督促村委會依照憲法和法律規定實行自治,卻不能替代村委會直接辦理村民自治的各項事務。因此,有關村民自治的法律法規應明確規定村黨組織對村民自治的領導作用。例如,可以在《村委會組織法》的第2條中增加第2款:“中國共產黨在農村的基層組織的領導主要是政治領導和思想領導,不得直接干預村民委員會實行自治活動。”另外，筆者建議建立村“兩委”聯席會議制度。對村里的重大決策，應由村支部形成決議，然后提交支委和村委召開的聯席會議討論決定，通過后提交村民會議或村民代表大會表決，最后交由村委組織實施。這樣，在村內重大事項的決策上，既保證了村委會民主自治權利的落實，又實現了黨對村委會工作的領導。此外，要完善黨支部的決策程序，使決策民主化、科學化，從根本上克服村支部“一言堂”現象。
　　（二）調整村治結構，村民代表會議由虛變實。按照《村民委員會組織法》，村民會議原本就是實行自治的村里的最高權力機構，擁有最終的決策權力，村民委員會要對村民會議負責并報告工作。村里可以設村民代表會議，經村民會議授權，代行村民會議的部分職權。這種做法只不過是把法律已經有的規定在實踐中具體落實了而已。而在大多數地方，村民代表會議卻僅僅是沒有任何決策監督能力的擺設。實踐中，筆者認為村民代表會議經村民全體會議授權后，村民代表會議在村治中代行村民大會的權利，具有相當于村民大會的地位，對授權范圍內的村務工作具有最終決定權。村民代表會議設立主席。村民代表會議設立之后，形成這樣的村治結構框架，即黨支部是領導核心，村民代表會議是決策、監督機構，村委會是村務管理執行機構，執行村民代表會議的決策。提倡村黨組織書記依法競選出任村民代表會議主席之職。這樣，黨支部通過村民代表會議這個載體，實現對村委會的政治性領導。
　　（三）厘清村委會的法律地位，促進村委會與其他村集體組織的關系。從《村委會組織法》來看，現行的主要問題是一是村委會作為法人組織，并沒有一個明確的登記部門、登記條件和登記手續。二是與村集體經濟組織的關系不清，雖然第五條規定了村委會的管理經濟的地位，但與村集體經濟組織在職能上存在交叉。一些涉農法律在有關規定中也存在此類問題。筆者建議修改為：“村民委員會村民自我管理、自我教育、自我服務的具有獨立法人資格的基層群眾性自治組織。”有關村委會登記的法規可另行制定。在有關涉及村委會與其他村集體經濟組織之間的關系問題上，筆者建議明確村委會的職權，不能直接做出決定，應提交村民大會或者村民代表會議做出決定。應增加一款：“需要由村民承擔費用或者勞務的村集體經濟和公益事業項目，實行一事一議，逐項討論，逐項表決。”

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