當(dāng)前群體性事件在我國接連出現(xiàn),這些事件都具有很強(qiáng)的政策指向性,目的在于推動(dòng)特定的社會(huì)問題得到解決。任何社會(huì)問題通過公共政策加以解決就必須使其進(jìn)入政策議程,群體性事件通過影響社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的途徑、因素和觸發(fā)機(jī)制,來促成公共政策議程的建立。

　　《公共管理研究》堅(jiān)持為社會(huì)主義服務(wù)的方向，堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想和鄧小平理論為指導(dǎo)，貫徹“百花齊放、百家爭鳴”和“古為今用、洋為中用”的方針，堅(jiān)持實(shí)事求是、理論與實(shí)際相結(jié)合的嚴(yán)謹(jǐn)學(xué)風(fēng)，傳播先進(jìn)的科學(xué)文化知識，弘揚(yáng)民族優(yōu)秀科學(xué)文化，促進(jìn)國際科學(xué)文化交流，探索防災(zāi)科技教育、教學(xué)及管理諸方面的規(guī)律，活躍教學(xué)與科研的學(xué)術(shù)風(fēng)氣，為教學(xué)與科研服務(wù)。

　　近年來,我國連續(xù)不斷發(fā)生各類群體性事件。貴州甕安事件、甘肅隴南事件、出租車司機(jī)罷運(yùn)、政府門前下跪等一系列群體性事件接連發(fā)生,給國家和社會(huì)的穩(wěn)定帶來了很多不利影響。從社會(huì)角度來看,群體性事件是具有特定共同利益的群體為維護(hù)自身利益而采取的集體行為,是弱勢公民實(shí)現(xiàn)自己民主權(quán)利和維護(hù)自身利益的體現(xiàn),是公民的民主意識增強(qiáng)的表現(xiàn)。當(dāng)公民的利益受到損害以后,共同的愿望和利益訴求使各個(gè)個(gè)體迅速聚集成一個(gè)群體,試圖以群眾的力量來爭取和維護(hù)自己的有關(guān)權(quán)益引發(fā)群體性事件。這些事件,主要是由于當(dāng)?shù)卣�府忽視或者沒有滿足特定范圍人民群眾的利益或訴求,或者沒有解決特定的社會(huì)矛盾或者群體矛盾,導(dǎo)致人民群眾為了維護(hù)和滿足自身利益而產(chǎn)生的。群體性事件具有很強(qiáng)的政策指向性,目的在于推動(dòng)特定的社會(huì)問題得到公共政策制定者的關(guān)注,通過公共政策加以解決。

　　一、社會(huì)問題通過政策議程轉(zhuǎn)化為政策問題

　　任何一個(gè)社會(huì)都面臨各種挑戰(zhàn),但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的,這些資源既包括財(cái)政資源、人力資源、信息資源、時(shí)間資源,也包括注重力資源。換句話說,在具體決策之前,政府不得不做出抉擇,對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。社會(huì)公眾要求政策采取行動(dòng)解決各種各樣的社會(huì)問題,但只有小部分被公共決策者所關(guān)注,那些被公共決策者所關(guān)注的問題就稱之為政策問題。北京大學(xué)陳慶云教授等認(rèn)為,所謂公共政策問題,是指基于特定的社會(huì)問題,由政府列入政策議程并采取行動(dòng),通過公共行為希望實(shí)現(xiàn)或解決的問題。

　　“那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動(dòng)的要求構(gòu)成了政策議程”。政府為了解決政策問題而制定實(shí)施公共政策,政策問題包含在社會(huì)問題的范疇之內(nèi),但并不是所有的社會(huì)問題都是政策問題。政策議程的建立是社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵一步。

　　在任何政治系統(tǒng)中,都存在著若干政策議程,其中公眾議程和政府議程是兩種最基本的形式,同時(shí)也是政策議程的兩個(gè)不同階段。一般來講,如果社會(huì)問題不能在公眾議程上占據(jù)一席之地,那么它就很難進(jìn)入政府議程。

　　公眾議程是指某個(gè)社會(huì)問題已經(jīng)引起社會(huì)公眾和社會(huì)團(tuán)體的普遍關(guān)注,他們向政府部門提出政策訴求,要求采取措施加以解決這樣一種政策議程。從本質(zhì)上講,公眾議程是一個(gè)眾人參與的議論過程,是一個(gè)問題從與其具有特殊聯(lián)系的群體逐漸擴(kuò)展到社會(huì)普通公眾的變化過程,即一個(gè)問題引起相關(guān)群體的注意,進(jìn)而引起更多人的興趣,最后受到普通公眾的關(guān)注。在這一問題的擴(kuò)展過程中大眾傳媒起著十分重要的作用。

　　二、群體性事件對公共政策議程的影響

　　群體性事件都具有明顯的利益訴求,并且超出了某一個(gè)人或者某些個(gè)人的利益,而是特定群體或者集體的利益。這些特定群體的利益訴求就構(gòu)成了團(tuán)體問題或者群體問題,當(dāng)這些團(tuán)體問題或者群體問題不斷擴(kuò)散或者醞釀,就有可能演化為社會(huì)問題。那么要解決這樣的社會(huì)問題,就需要政府制定相應(yīng)的政策,而政府制定政策的前提是政府決策部門或者決策者已經(jīng)發(fā)現(xiàn)并意識到這些問題已經(jīng)成為社會(huì)問題,并且感到有必要去解決這些問題,即相關(guān)的問題必須進(jìn)入政策議程。但是由于各種原因?qū)е逻@些問題沒有進(jìn)入政策議程,而這些利益相關(guān)者又強(qiáng)烈希望解決這些問題,以維護(hù)自身的利益。他們就必然會(huì)采取一系列活動(dòng),對社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的途徑、因素和觸發(fā)機(jī)制產(chǎn)生影響,促使這些問題進(jìn)入政策議程,推動(dòng)政策議程的建立。

　　1.群體性事件構(gòu)成社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的一種途徑

　　通常,社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的途徑主要有以下幾種:①社會(huì)中部分團(tuán)體或者個(gè)體主動(dòng),政府只是有限介入;②政府主動(dòng)介入發(fā)現(xiàn)和解決問題,社會(huì)團(tuán)體或者個(gè)人只是有限介入;③政府及社會(huì)團(tuán)體與個(gè)人都主動(dòng);④政府與個(gè)人、團(tuán)體都不主動(dòng)介入。很顯然,這些群體性事件屬于第一種情況,即“不少團(tuán)體會(huì)從各自的利益出發(fā),力圖謀求在社會(huì)中所期望獲得的平衡位置。如果這些團(tuán)體的利益受到威脅,產(chǎn)生了被剝奪感,他們就會(huì)千方百計(jì)地要求政府采取行動(dòng)保護(hù)他們的利益。政府在強(qiáng)大壓力下,采取行動(dòng)解決這個(gè)影響極大的重要公共問題。”

　　由于政府沒有將特定問題納入政策議程,此類問題影響的個(gè)人或者團(tuán)體必然會(huì)采取各種行動(dòng),主動(dòng)來促進(jìn)這類問題進(jìn)入政策議程。受到此類問題影響的公眾利益訴求問題沒有進(jìn)入政策議程,這部分公眾就會(huì)主動(dòng)行動(dòng),形成群體性事件,以實(shí)現(xiàn)推動(dòng)問題進(jìn)入政策議程的目的。

　　2.群體性事件影響社會(huì)問題進(jìn)入政策議程因素,促進(jìn)社會(huì)問題進(jìn)入政策議程

　　特定社會(huì)問題能否順利進(jìn)入政策議程,被政府決策者加以關(guān)注和解決,受到以下因素的影響:公民個(gè)人的作用、利益集團(tuán)的作用、政治領(lǐng)袖的作用、政府體制的作用、大眾傳媒的作用、專家學(xué)者的作用和問題自身的作用。而群體性事件通過對以上部分因素產(chǎn)生的影響來促進(jìn)社會(huì)問題進(jìn)入政策議程。

　　(1)群體性事件通過政治領(lǐng)袖的作用影響政策議程。由于政治領(lǐng)袖在很大程度上關(guān)心的是政權(quán)和社會(huì)秩序的穩(wěn)定,而群體性事件在一定時(shí)間、空間和程度上破壞了這種安定的或者常規(guī)的秩序,必然在一定程度上引起政治領(lǐng)袖的關(guān)注。“他們無論是出于公眾價(jià)值觀和政治使命感,還是出于個(gè)人需要和團(tuán)體利益的考慮,都會(huì)密切關(guān)注社會(huì)中出現(xiàn)的這樣或那樣的問題,提出特定問題的解決方案,并在可能的條件下,將其告訴公眾引起必要的回應(yīng)。”群體性事件由于得到政治領(lǐng)袖的關(guān)注,并且由于政治領(lǐng)袖的作用將此類問題推入公共政策的議程。

　　(2)群體性事件突破現(xiàn)有政府體制影響政策議程。一個(gè)國家的政府體制,特別是其民主和開放程度,從制度上規(guī)定了信息的溝通渠道和利益的表達(dá)方式,從而對社會(huì)問題進(jìn)入政府議程產(chǎn)生重要的影響作用。如果政府產(chǎn)生的方式是民主選舉,執(zhí)政理念合乎民主潮流,組織程序符合民主要求,政務(wù)信息向民眾開放,決策過程吸收民眾參與,傾聽民眾意見,接受民眾監(jiān)督,那么大量的社會(huì)問題才能正常而順利地進(jìn)入政策議程。目前我國的各項(xiàng)改革還在進(jìn)行之中,尤其是政府體制仍然存在許多亟待改革的地方,所以目前政府的透明程度、政務(wù)信息的公開、民眾對于政府的監(jiān)督、民眾參與決策、民眾表達(dá)利益訴求的渠道等存在不少的問題。尤其是民眾的利益表達(dá)渠道的不完善,導(dǎo)致民眾采用過激的方式包括群體性事件來表達(dá)利益的訴求,但這是對于現(xiàn)有體制的沖破才達(dá)到的。

　　(3)群體性事件通過大眾傳媒的作用影響政策議程。在信息社會(huì),大眾傳媒憑借其覆蓋率高、信息量大、影響面廣、沖擊力強(qiáng)等優(yōu)勢,傳播信息、制造輿論、溝通思想、普及知識,有效地影響著社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的效率和質(zhì)量。群體性事件發(fā)生后的影響隨著媒體的傳播擴(kuò)散,而使這種影響放大、增強(qiáng),一方面使更多的人來了解關(guān)注某一問題,另一方面使得政府的壓力增大。從當(dāng)前發(fā)生的眾多群體性事件來看,正是由于他們主觀上要得到媒體的關(guān)注或者是他們在客觀上得到了媒體的關(guān)注,而使這些事件迅速擴(kuò)散,最終在媒體作用的影響下使這一問題進(jìn)入了政策議程。

　　3.群體性事件影響政策議程觸發(fā)機(jī)制

　　政策議程觸發(fā)機(jī)制是指能將某一社會(huì)問題傳輸至公共領(lǐng)域,引發(fā)廣泛公眾討論的事件,它構(gòu)成了公共政策的催化劑和導(dǎo)火線,將潛在的、被遮蔽的社會(huì)問題拋進(jìn)公共視野,乃至政府決策過程。美國學(xué)者安德森總結(jié)了他人的研究成果,提出了推動(dòng)社會(huì)問題加速進(jìn)入政策議程的四種出發(fā)機(jī)制:政治領(lǐng)導(dǎo)、危機(jī)事件、抗議活動(dòng)和傳媒曝光。

　　某些危機(jī)事件或突發(fā)事件會(huì)使某些事情盡快提到政策議程。盡管社會(huì)上有大量的問題已被人們察覺到,引起了廣泛的關(guān)注和議論,但還沒有達(dá)到非采取行動(dòng)不可的地步。這樣政府也不會(huì)采取什么行動(dòng)。但在某一事件的影響下,把社會(huì)上與之相關(guān)的事,都統(tǒng)統(tǒng)同這一事件聯(lián)系起來時(shí),會(huì)使決策者為之一震,很快認(rèn)識到問題的嚴(yán)重性。群體性事件的發(fā)生在很大程度上會(huì)對政府決策者產(chǎn)生很大的震動(dòng),迫使其必須高中重視此類問題,甚至是必須短時(shí)間內(nèi)拿出相應(yīng)政策方案,順利實(shí)現(xiàn)問題進(jìn)入政策議程的目的。

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