摘要：土地管理是一項(xiàng)關(guān)乎民生大計(jì)的宏觀行為，近幾年，土地管理無(wú)論在城市還是農(nóng)村，均出現(xiàn)了一些新的形勢(shì)和問(wèn)題。本文從這一背景出發(fā)，著重在分析城市和農(nóng)村土地管理現(xiàn)狀問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出筆者的幾點(diǎn)意見(jiàn)。旨在與同行共同切磋探討。
　　關(guān)鍵詞：土地管理；現(xiàn)狀分析；政策建議
　　
　　我國(guó)的土地管理已經(jīng)有多年的歷史，土地管理效率在逐步提高中。但是目前土地管理事業(yè)高消耗、低產(chǎn)出的局面。水土流失、耕地濫用和違法占地、用地問(wèn)題始終沒(méi)得到有效地解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用問(wèn)題。城市呈攤大餅式無(wú)序外延擴(kuò)張，用地面積和規(guī)模過(guò)大、占用大量耕地，土地利用浪費(fèi)嚴(yán)重，城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理，城市人均用地水平偏高，城市土地利用潛力沒(méi)有得到充分發(fā)揮，城市土地管理和土地市場(chǎng)不規(guī)范。下面將就城市、農(nóng)村兩個(gè)角度闡述我國(guó)土地使用情況
　　一、我國(guó)土地使用情況分析
　　（一）農(nóng)村土地征收征用情況
　　羅爾斯〈正義論〉關(guān)于公共利益所述“每個(gè)人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會(huì)整體利益之名也不能逾越。因此，正義否認(rèn)為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當(dāng)?shù)模�不承認(rèn)許多人享受的較大利益能綽綽有余補(bǔ)償強(qiáng)加于少數(shù)人的犧牲。”
　　土地征用作為一種土地公共取得制度，對(duì)于個(gè)人因?yàn)楣�共利益所遭受的損失必須給予補(bǔ)償。而我國(guó)在補(bǔ)償上采取的是不完全補(bǔ)償模式，我國(guó)憲法第10條也規(guī)定國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但是《土地管理法》在將憲法具體化的過(guò)程中，對(duì)于征地的前提規(guī)定的卻不一致。《土地管理法》第2條：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。但是《土地管理法》43條規(guī)定任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。這樣的情況無(wú)疑是《土地管理法》將《憲法》中的公共利益做了擴(kuò)大化解釋。第三人假借公共利益之名借政府對(duì)農(nóng)民土地征收來(lái)謀取利益。如果是真正的公共利益，就應(yīng)當(dāng)是政府強(qiáng)制公益性用地征收，而不是非公益性用地許可，后面的強(qiáng)制征收行為無(wú)疑侵犯了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，實(shí)為一種國(guó)家暴政。
　　政府將2種不同用途的土地都納入統(tǒng)一的征地工作中，均按照統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，是非常不合理的�！锻恋毓芾矸ā穼⒎枪�益性用地納入征地工作中，僅從這一征地補(bǔ)償規(guī)定來(lái)看，也是十分不合理的。因此，征地補(bǔ)償未區(qū)分公益性征地和非公益性征地是我國(guó)農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度的一大缺陷。如果要彌補(bǔ)這個(gè)缺陷，只有在〈國(guó)家賠償法〉中進(jìn)行明確規(guī)定與相應(yīng)救濟(jì)，講政府的非公益性強(qiáng)制征地行為做為救濟(jì)對(duì)象。
　　（二）城市土地管理現(xiàn)狀分析
　　土地開(kāi)發(fā)與管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。除政府投資外，必須拓寬渠道，從社會(huì)各方面籌集資金，建立高效的、市場(chǎng)化的籌資機(jī)制。從投資主體多元化看，籌資機(jī)制的核心問(wèn)題就是效益問(wèn)題。各種經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)和個(gè)人參與土地整理，其根本原因就是土地整理的后續(xù)產(chǎn)業(yè)有非常好的效益和非常高的回報(bào)。目前，土地開(kāi)發(fā)整理中社會(huì)性投資沒(méi)有體現(xiàn)自愿和有償?shù)脑瓌t。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地整理體現(xiàn)政府行為的性質(zhì)，兼顧市場(chǎng)選擇，要從中找到政府行為和市場(chǎng)選擇的結(jié)合點(diǎn)，政府的目的是增地，企業(yè)的目的是增效，個(gè)人的目的是增收，盡管角度不同，出發(fā)點(diǎn)不一樣，但都以土地為對(duì)象這就是政府、企業(yè)和個(gè)人三者的結(jié)合點(diǎn)。要圍繞這個(gè)結(jié)合點(diǎn)，建立良性機(jī)制。政府投資體現(xiàn)公益性。企業(yè)、個(gè)人投資體現(xiàn)有償性。
　　許多征地法律法規(guī)僅僅有原則性的規(guī)定，缺乏操作的具體標(biāo)準(zhǔn)，為政府濫用自由裁量權(quán)打開(kāi)了方便之門(mén)。例如，《土地管理法實(shí)施條理》25條規(guī)定，如果對(duì)征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有疑義，最終將由批準(zhǔn)征地的機(jī)關(guān)裁量。但是對(duì)裁量的程序和標(biāo)準(zhǔn)未做出具體的規(guī)定。再如，我國(guó)雖然對(duì)土地征用聽(tīng)證作了規(guī)定，但是在聽(tīng)證代表的選拔和總體名額的分配上缺乏明確的規(guī)定。總之，關(guān)于土地的法律規(guī)范本身存在許多的漏洞和不足，需要進(jìn)一步完善。
　　二、我國(guó)土地管理制度改革的政策建議
　�。ㄒ唬└�本解決土地產(chǎn)權(quán)不明晰和所有權(quán)主體虛置問(wèn)題
　　應(yīng)按照“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要求，改革和完善土地產(chǎn)權(quán)制度。一是在堅(jiān)持公有制的基本前提下，明確土地所有權(quán)主體和所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，將國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)歸屬具體落到實(shí)處。按照權(quán)利平等的原則，實(shí)行集體土地和國(guó)有土地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”，公平對(duì)待國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，有限制的允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。
　�。ǘ�）優(yōu)化土地執(zhí)法監(jiān)管體系
　　在現(xiàn)行的土地督察制度下，國(guó)家土地總督察直接向國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。同時(shí)，由國(guó)土資源部向地方派駐土地督察專(zhuān)員。但省以下的土地督察體制沒(méi)有本質(zhì)變化，原有問(wèn)題依然存在。因此，建議設(shè)立隸屬于國(guó)土資源部的土地監(jiān)察委員會(huì)，健全大
　　地執(zhí)法監(jiān)管體系解決，土地財(cái)政核心在于權(quán)利調(diào)整，正確處理好政府、開(kāi)發(fā)商、農(nóng)民和中央政府之間的利益關(guān)系。首先，必須使地方政府在預(yù)算內(nèi)獲得履行事權(quán)所需要的財(cái)權(quán)，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度；其次，改變土地征用制度，明確農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地應(yīng)有的權(quán)利，必須打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，真正還權(quán)于農(nóng)民，改變地方政府作為建設(shè)用地的經(jīng)營(yíng)角色，盡快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)市場(chǎng)。再次，應(yīng)致力于構(gòu)建新型的具有可持續(xù)性的土地財(cái)政模式，使地方政府的財(cái)源能夠得到保證，可開(kāi)征物業(yè)稅或?qū)⒎康禺a(chǎn)稅的適用范圍擴(kuò)大到居民住宅，在土地出讓金方面，變集中支付地價(jià)為以領(lǐng)導(dǎo)任期或分年度交納土地使用權(quán)租金抑制土地囤積、土地閑置，提高土地使用效率。
　　三、結(jié)語(yǔ)
　　自《土地管理法》頒布以來(lái)，我國(guó)土地管理工作已有多年的歷史，土地管理事業(yè)嘗試了從分散管理、統(tǒng)一管理、垂直管理等多種模式，從而推動(dòng)了我國(guó)土地開(kāi)發(fā)利用的效率，也在一定程度上保護(hù)了我國(guó)的耕地資源。土地管理存在的一系列的問(wèn)題，已經(jīng)引起了政府的廣泛關(guān)注。相信在不久的將來(lái)，在政府政策的導(dǎo)向作用下，我國(guó)土地改革會(huì)呈現(xiàn)一個(gè)嶄新的格局。
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