摘 要 在環(huán)境違法行為高發(fā)的發(fā)展趨勢下，對環(huán)境資源類犯罪行為的法律監(jiān)督顯得尤為迫切和重要。本文就環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制進(jìn)行了討論，闡述了“兩法銜接”的由來、內(nèi)涵，討論了“兩法銜接”機(jī)制在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的必要性。進(jìn)而指出了當(dāng)前環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制的法律依據(jù)不全、行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)任主體交叉重疊，證據(jù)銜接不規(guī)范、信息溝通共享不足等四個方面的問題，并就該四個方面的問題提出相應(yīng)的對策。

　　關(guān)鍵詞 管理職稱論文發(fā)表,兩法銜接,環(huán)境保護(hù),刑事

　　作者簡介：熊純曦，重慶市渝北區(qū)人民檢察院，研究方向：刑事司法。

　　一、“兩法銜接”機(jī)制的來源和定義

　　(一)兩法銜接工作機(jī)制的提出

　　2001年7月，國務(wù)院出臺了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，這是全國首次以行政法規(guī)的規(guī)格確立“兩法銜接”機(jī)制。2011年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳以“兩辦”文件形式轉(zhuǎn)發(fā)了國務(wù)院法制辦、中央紀(jì)委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、人力資源社會保障部《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》，進(jìn)一步完善了“兩法銜接”機(jī)制。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在“深化行政執(zhí)法體制改革”內(nèi)容中，特別指出“完善行政執(zhí)法于與刑事司法銜接機(jī)制”，并強(qiáng)調(diào)“減少行政執(zhí)法層級，加強(qiáng)食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動保障、海域海島等重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量”。一系列“兩法銜接”工作機(jī)制要求的提出，旨在解決以罰代刑、有罪不究、瀆職違紀(jì)等問題。

　　(二)“兩法銜接”機(jī)制的定義

　　“兩法銜接”機(jī)制，顧名思義為行政執(zhí)法與刑事司法銜接的工作機(jī)制。主要包括兩個方面的內(nèi)容：1.行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法及時向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件，以及檢察機(jī)關(guān)上述過程的立案監(jiān)督;2.行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督工作中向檢察機(jī)關(guān)及時移送涉嫌職務(wù)犯罪的案件。“兩法銜接”機(jī)制適用于各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院等機(jī)關(guān)單位，尤其在基層機(jī)關(guān)單位層面，建立和完善“兩法銜接”機(jī)制，對及時發(fā)現(xiàn)犯罪，處理犯罪顯得尤為迫切。

　　二、環(huán)境刑事領(lǐng)域建立“兩法銜接”機(jī)制的必要性

　　(一)有利于促進(jìn)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法

　　在地方行政執(zhí)法過程中，不可避免的存在“地方保護(hù)主義”的現(xiàn)象。部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部唯GDP論，妥協(xié)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核要求，忽視環(huán)境保護(hù)工作，出現(xiàn)了環(huán)境違法問題也不進(jìn)行有效管制和處罰，導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。“兩法銜接”機(jī)制是通過司法機(jī)關(guān)以外部監(jiān)督的方式，督促環(huán)境行政執(zhí)法部門嚴(yán)格執(zhí)法。

　　(二)有利于及時發(fā)現(xiàn)(打擊)環(huán)境刑事犯罪，拓寬案源

　　根據(jù)環(huán)境保護(hù)部公布的《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》顯示，2008年至2010年，全國做出環(huán)境行政處罰決定的案件共計285428件，同時期全國法院結(jié)案判決的環(huán)境刑事案件為16件，環(huán)境行政處罰案件與環(huán)境刑事案件的比例為17839：1。如此比例不得不讓人深憂“以罰代刑”的嚴(yán)峻現(xiàn)狀。目前，江蘇、廣東、四川等多個省份，陸續(xù)開展環(huán)境刑事犯罪的“兩法銜接”機(jī)制建設(shè)。根據(jù)江蘇省高級人民法院的數(shù)據(jù)顯示，2014年1月至7月，江蘇全省法院共受理環(huán)境刑事案件49件，超過該省2004年至2013年全部環(huán)境刑事案件的總和。可以看到健全“兩法銜接”對及時發(fā)現(xiàn)和打擊環(huán)境刑事犯罪，拓寬環(huán)境刑事案件來源有重要作用。

　　(三)有利于進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境領(lǐng)域“兩法”不同的執(zhí)法辦案標(biāo)準(zhǔn)

　　在“兩法銜接”機(jī)制的建立和完善過程中，進(jìn)一步審視了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，以及司法機(jī)關(guān)辦案標(biāo)準(zhǔn)。這在相關(guān)執(zhí)法辦案過程中，解決證據(jù)收集固定的規(guī)范、鑒定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)性專門問題認(rèn)定、適用法律的統(tǒng)一性認(rèn)識等方面的問題有著積極的推動作用。國家能夠以更加整體性的策略和措施，對環(huán)境違法犯罪行為進(jìn)行整體性的有效規(guī)制。

　　三、環(huán)境刑事領(lǐng)域“兩法銜接”工作的主要問題

　　(一)法律依據(jù)不健全

　　目前出臺的“兩法銜接”機(jī)制的規(guī)范均為行政法規(guī)、行政規(guī)章，就其效力層級而言顯然不夠。行政法規(guī)、行政規(guī)則對行政機(jī)關(guān)有約束力，但在越來越強(qiáng)調(diào)司法獨立性的背景下，對于協(xié)調(diào)司法機(jī)關(guān)的行為，顯然力度不夠。而鑒于當(dāng)前食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動保障、海域海島等領(lǐng)域違法犯罪的高發(fā)態(tài)勢，有必要以法律的形式對“兩法銜接”機(jī)制進(jìn)行規(guī)范，這對于我國加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)方面的工作是十分有益的。

　　考慮到環(huán)保部門對環(huán)境違法行為缺乏必要的強(qiáng)制手段和措施，環(huán)境違法行為往往得不到及時制止的狀況 人大常委會對《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了修改，賦予了環(huán)保部門行使行政強(qiáng)制措施權(quán)，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第二十五條的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。但實踐中，強(qiáng)制措施實施難也無法回避。出于地方保護(hù)的考慮，對于一些中大型企業(yè)，環(huán)保部門可能有權(quán)而不敢用、不能用，因此環(huán)保部門獨立執(zhí)法能力的建設(shè)又顯得尤為重要了。

　　(二)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，權(quán)責(zé)不明確

　　我國《環(huán)境保護(hù)法》實行的是環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職權(quán)的部門分管的模式，對于環(huán)境保護(hù)行使管理器的部門較多，部門間的利益有時會出現(xiàn)沖突，職權(quán)出現(xiàn)重疊，職責(zé)不明確的現(xiàn)象時有發(fā)生。那么責(zé)任不能明確落實的情況下，行政執(zhí)法效率會受到負(fù)面影響，出現(xiàn)問題時，各部門容易出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，對于環(huán)境違法行為的懲處容易出現(xiàn)漏洞，自然也不利于偵辦承擔(dān)刑事責(zé)任的環(huán)境違法行為。

　　(三)“兩法”辦案證據(jù)銜接不統(tǒng)一

　　環(huán)境違法行為，構(gòu)成犯罪的，需要追究其刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》辦理。環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職權(quán)職責(zé)的部門，在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)有環(huán)境違法行為可能涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時向公安機(jī)關(guān)移送案件。由于環(huán)境違法犯罪的偵辦具有較強(qiáng)的技術(shù)性，因此環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法中的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與刑事訴訟法的證據(jù)規(guī)定可能會出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況。此外，對于行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員也未必都具有相關(guān)證據(jù)固定和保存的意識。因此，在“兩法銜接”的過程中，證據(jù)銜接方面存在一定問題。 　　(四)“兩法”辦案相關(guān)部門信息銜接不暢

　　在環(huán)境保護(hù)違法行為不斷增多的形式下，僅依靠傳統(tǒng)的行政執(zhí)法單位移送交辦的手段顯然無法滿足打擊環(huán)境違法犯罪行為的迫切需要。“網(wǎng)上銜接，信息共享”的平臺并沒有全面開展，一方面缺乏相關(guān)資金保障，另一方面網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺具體建設(shè)的技術(shù)性問題也需要研究考量。在缺乏溝通信息的情況下，司法機(jī)關(guān)進(jìn)行主動監(jiān)督的力度就往往不夠，環(huán)境類犯罪案件基本靠行政執(zhí)法單位移交，容易出現(xiàn)以罰代刑的問題。

　　四、完善環(huán)境刑事領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制的對策

　　(一)根據(jù)環(huán)境類違法犯罪行為特點，完善相關(guān)法律法規(guī)

　　隨著我國社會轉(zhuǎn)型時期的建設(shè)，在仍然以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主線的大背景下，環(huán)境類違法犯罪行為已經(jīng)呈高發(fā)態(tài)勢，而市場經(jīng)濟(jì)主體出于經(jīng)濟(jì)成本的考慮，其今后的環(huán)境違法犯罪行為將會呈現(xiàn)長期性、多發(fā)性的特點。那么環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的合作將是普遍的、長期的。此外，食品藥品、安全生存、勞動保障等領(lǐng)域也有緊迫的需要。這就有必要以法律的形式對“兩法銜接”機(jī)制進(jìn)行基本規(guī)定，各地再根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況出臺相應(yīng)實施細(xì)則。法律層面應(yīng)當(dāng)對“兩法銜接”機(jī)制的適用范圍、主體、銜接原則、證據(jù)移交規(guī)范、責(zé)任規(guī)定、考核標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行基本的規(guī)定。各地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)以具體的規(guī)定來落實法律的要求，將考核指標(biāo)納入“兩法銜接”機(jī)制之中，這也是突出執(zhí)法司法透明性、公正性、效率性的發(fā)展趨勢。為行政執(zhí)法與司法機(jī)關(guān)查辦相關(guān)違法犯罪行為的工作機(jī)制提供制度保障。

　　(二)明確環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)職權(quán)職責(zé)

　　《環(huán)境保護(hù)法》有必要對環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制進(jìn)行調(diào)整，對環(huán)境主管部門的下屬部門“多頭管理，九龍治水”的現(xiàn)狀提出新的要求，進(jìn)行法律上的改進(jìn)。政府環(huán)境監(jiān)管具體部門職責(zé)劃分，應(yīng)當(dāng)有地方性法規(guī)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，予以規(guī)范和界定，明確各類環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法主體，執(zhí)法程序，執(zhí)法行為規(guī)范等內(nèi)容。確保執(zhí)法的依據(jù)、責(zé)任、權(quán)限、手段和要求。以防出現(xiàn)有環(huán)境違法現(xiàn)象而無查處、查處不到位、責(zé)任推諉等的問題，這方面的改進(jìn)對于“兩法銜接”機(jī)制而言具有根本的作用。

　　(三)規(guī)范“兩法”證據(jù)銜接要求

　　環(huán)境保護(hù)違法行為的查處過程發(fā)現(xiàn)犯罪的，主要有兩類：一是發(fā)現(xiàn)公私財物損失、人身傷亡、人體健康損傷等嚴(yán)重后果的，環(huán)境污染、環(huán)境破壞等嚴(yán)重后果的，走私廢物等數(shù)量達(dá)到相關(guān)司法解釋規(guī)定的。二是發(fā)現(xiàn)國家工作人員觸犯瀆職、濫用職權(quán)等職務(wù)類犯罪的。環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)《刑法》、《刑事訴訟法》、《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定，對相關(guān)證據(jù)進(jìn)行及時收集固定，并妥善保存。如環(huán)境違法行為調(diào)查報告、調(diào)查記錄、詢問筆錄、環(huán)境監(jiān)測報告、鑒定意見書、現(xiàn)場勘驗筆錄及影音資料、涉案物品等證據(jù)。在執(zhí)法過程中，提高行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平，以及證據(jù)意識和規(guī)范意識，使得執(zhí)法過程中能夠及時發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為，并及時收集證據(jù)和固定證據(jù)。

　　(四)加強(qiáng)信息聯(lián)動溝通，完善監(jiān)督機(jī)制

　　1.有必要建立環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的聯(lián)席會議制度。牽頭單位通過定期組織召開聯(lián)席會議，相互通報在查辦環(huán)境類違法犯罪案件查辦中出現(xiàn)的問題，研究解決銜接機(jī)制出現(xiàn)的問題，并提出加強(qiáng)銜接工作的對策和辦法。

　　2.建立環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”機(jī)制工作網(wǎng)絡(luò)信息平臺。充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的便利性、高效性，將環(huán)境行政執(zhí)法工作與刑事司法工作實現(xiàn)工作信息對接，使得環(huán)境保護(hù)有關(guān)責(zé)任部門與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境類違法犯罪案件上實現(xiàn)信息互聯(lián)互通，提供刑事司法機(jī)關(guān)研究解決相關(guān)刑事司法問題的平臺。同時該網(wǎng)絡(luò)信息平臺應(yīng)加強(qiáng)保密性管理、及時性管理，積極推進(jìn)并保障網(wǎng)上環(huán)境類行政執(zhí)法案件的及時錄入、及時，提高司法機(jī)關(guān)網(wǎng)上監(jiān)督的工作水平。

　　3.加強(qiáng)對環(huán)境類“兩法銜接”機(jī)制運行的監(jiān)督機(jī)制。再好的工作機(jī)制，處于部門利益的考慮都有可能在實踐運行中打折扣。因此，地方政府、人民檢察院、監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督，確保環(huán)境類行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制能夠有效運行。首先要完善相關(guān)舉報、復(fù)議制度的建設(shè)，對于出現(xiàn)“以罰代刑”現(xiàn)象的，應(yīng)當(dāng)通暢監(jiān)督機(jī)關(guān)的舉報、復(fù)議通道，使得檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠及時掌握相關(guān)情況，采取措施。其次，應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任，對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而沒有移送的，由其上級主管部門或本機(jī)政府責(zé)令限期移送，違反紀(jì)律的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)追究其行政紀(jì)律責(zé)任。構(gòu)成瀆職犯罪的，應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。

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