摘要：行政公益訴訟是行政訴訟法修改過(guò)程中廣泛討論的問(wèn)題，有必要對(duì)其內(nèi)涵予以厘清并對(duì)其在行政訴訟中的定位有清醒的認(rèn)識(shí)，以免矯枉過(guò)正。應(yīng)在 統(tǒng)籌分析我國(guó)行政訴訟原告資格發(fā)展脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，結(jié)合域外行政訴訟發(fā)達(dá)國(guó)家行政公益訴訟實(shí)踐，理性構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟原告資格制度。

　　關(guān)鍵詞:行政公益訴訟,原告資格主體,行政訟法

　　一、行政公益訴訟制度架構(gòu)

　　（一）行政公益訴訟內(nèi)涵

　　對(duì)行政公益訴訟的定義很多，但多大同小異，其內(nèi)涵主要涉及以下幾點(diǎn)：第一，起訴人不要求與案件有直接的利害關(guān)系，不要求是訴爭(zhēng)法律關(guān)系的當(dāng)事人；第二，原告一般不必承擔(dān)訴訟后果；第三，是為了國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或他人利益而非本人利益而起訴。

　　基于上述特征，廣義的行政公益訴訟，是指特定的公民、法人或其他組織認(rèn)為行政行為違法，對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或他人利益造成侵害或有造成侵 害可能時(shí)，依法向人民法院提起的行政訴訟。原告既可以追求公益最大化為訴訟出發(fā)點(diǎn)，亦可僅以個(gè)人利益保護(hù)為目標(biāo)，只要其訴訟理由是保護(hù)公益即可。較之前 者，狹義上的行政公益訴訟則將追求個(gè)人利益保護(hù)的主觀訴訟排除在外，原告必須與被訴行政行為沒(méi)有直接的利害關(guān)系。

　　（二）行政公益訴訟的定位

　　行政訴訟分為主觀訴訟和客觀訴訟。客觀訴訟是指“對(duì)行政行為違反客觀的法律規(guī)則和法律地位提起的訴訟，其出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，對(duì)行 政行為合法性進(jìn)行監(jiān)督，以保障行政法得到公正適用。”主觀訴訟的當(dāng)事人為某項(xiàng)具體權(quán)利受到侵害的人；而客觀訴訟的當(dāng)事人為利益受到侵害的人（此處的“利益 受到侵害”作寬泛的理解，包括間接的利益受害）。主觀訴訟在于保護(hù)受害人的權(quán)利；而客觀訴訟在于保證行政行為的合法性，屬于對(duì)事不對(duì)人的訴訟。在架構(gòu)上， 主觀訴訟是主線，客觀訴訟是輔線。依照該傳統(tǒng)分類(lèi)，行政公益訴訟屬于客觀訴訟的一種（組成部分），應(yīng)遵照嚴(yán)格的法律主義；在價(jià)值追求上，應(yīng)充分尊重行政的 首次判斷權(quán)、窮盡行政救濟(jì)以及司法審查最終的原則，對(duì)那些窮盡了行政救濟(jì)，進(jìn)而通過(guò)拓展了受案范圍和原告適格基礎(chǔ)上的主觀訴訟，尚得不到充分救濟(jì)的國(guó)家利 益、社會(huì)公共利益和他人利益，以法律個(gè)別規(guī)定的客觀訴訟形式提供司法救濟(jì)。

　　二、行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)及其拓展

　　我國(guó)《行政訴訟法》第2條、第24條及第41條從原則性、類(lèi)型性和不當(dāng)性三個(gè)方面，共同構(gòu)成我國(guó)行政訴訟原告資格的框架。概言之，我國(guó)關(guān)于行政 訴訟原告資格的規(guī)定是：“認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”（“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”）。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政 訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“若干解釋”）第12條則將行政訴訟原告資格表述為“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對(duì)該行為 不服的，可以依法提起行政訴訟”（“利害關(guān)系人標(biāo)準(zhǔn)”）。該“法律上利害關(guān)系”在實(shí)務(wù)中應(yīng)作如下界定：首先，從《行政訴訟法》第41條“認(rèn)為侵犯其合法權(quán) 益”的規(guī)定看，“法律上利害關(guān)系”應(yīng)指切身的（起訴人自身）的而不包括非切身（他人）的利害關(guān)系。其次，鑒于“若干解釋”第1條將“對(duì)公民、法人和其他組 織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”排除在行政訴訟受案范圍之外，上述“法律上利害關(guān)系”應(yīng)理解為一種現(xiàn)實(shí)的而不包括可能的利害關(guān)系。最后，《行政訴訟法》 第27條規(guī)定，與被訴具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或其他組織，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟。據(jù)此判斷，“法律上利害關(guān)系”應(yīng)特指直接利害關(guān) 系，間接利害關(guān)系人只能以第三人的身份參加訴訟。

　　對(duì)行政訴訟原告資格進(jìn)行限制，是保障行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)、保證行政效率以及保護(hù)行政相對(duì)人利益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政兩種價(jià)值博弈的結(jié)果。《行政 訴訟法》現(xiàn)有的受案范圍制度、復(fù)議與訴訟的關(guān)系制度、起訴期限制度以及起訴不停止執(zhí)行制度等已經(jīng)對(duì)司法審查和行政效率之間的關(guān)系平衡作了充分考量，沒(méi)必要 對(duì)限制原告資格予以過(guò)多關(guān)注。故基于拓展原告適格的要求，“法律上利害關(guān)系”應(yīng)指實(shí)證法上予以保護(hù)的權(quán)益無(wú)疑，但又不應(yīng)狹義地理解為實(shí)證法所明確保護(hù)的權(quán) 利，而應(yīng)理解為起訴人可以期望通過(guò)訴訟得到法律保護(hù)的利害關(guān)系（權(quán)益）。起訴人賴以起訴的利害關(guān)系能否得到法律保護(hù)同其勝訴權(quán)相關(guān)，用勝訴權(quán)的模糊性否定 起訴權(quán)，有違法治精神。至于在拓展了原告適格后，仍懸而未決的“間接利害關(guān)系人”乃至“無(wú)利害關(guān)系人”基于保護(hù)公益能否提起行政訴訟，則是行政公益訴訟制 度需要回答的問(wèn)題。

　　三、行政公益訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)的路徑選擇

　　（一）域外行政公益訴訟原告資格考證

　　1.美國(guó)“私人檢察總長(zhǎng)”理論

　　美國(guó)是現(xiàn)代行政公益訴訟制度比較健全的國(guó)家，主要表現(xiàn)為為解決1943年著名的“紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案”中遇到的困難，而創(chuàng)造的“私人檢 察總長(zhǎng)”理論。據(jù)此理論，當(dāng)無(wú)進(jìn)入司法程序及接受裁決可能性的實(shí)際爭(zhēng)端存在時(shí)，國(guó)會(huì)可以為某個(gè)人或某種人規(guī)定他們本來(lái)沒(méi)有的原告資格，即便有關(guān)個(gè)人沒(méi)有通 常所要求的那種直接利害關(guān)系，法律賦予他們的資格仍然有效。具體而言，國(guó)家通過(guò)制定法律，授權(quán)私人或社團(tuán)為了公益而提起的行政訴訟主要有職務(wù)履行令請(qǐng)求訴 訟和納稅人訴訟。

　　2.英國(guó)“檢舉人訴訟制度”

　　行政公益訴訟制度在英國(guó)被稱(chēng)為“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”。與美國(guó)直接將原告資格賦予公民不同，在英國(guó)只有檢察官方可作為公益訴訟的代表提起訴 訟，稱(chēng)為檢察總長(zhǎng)。檢察總長(zhǎng)代表國(guó)王，有權(quán)依公民申請(qǐng)阻止一切違法行為（包括侵害公共利益的違法行為），也可為公共利益依職權(quán)主動(dòng)請(qǐng)求對(duì)行政違法行為進(jìn)行 審查。當(dāng)檢察總長(zhǎng)拒絕行使其職權(quán)時(shí)，個(gè)人可以請(qǐng)求檢察總長(zhǎng)賦予其起訴權(quán)利，由其自行起訴。此時(shí)，檢察總長(zhǎng)僅將其名字出借給請(qǐng)求人，對(duì)公益訴訟并不表現(xiàn)出進(jìn) 一步的關(guān)心，案件也就像普通私人訴訟一樣進(jìn)行下去。

　　3.法國(guó)“越權(quán)之訴”

　　法國(guó)的行政訴訟分為主觀訴訟的完全管轄權(quán)之訴和客觀訴訟的越權(quán)之訴。其中越權(quán)之訴指當(dāng)事人的利益因行政機(jī)關(guān)的決定受到侵害，請(qǐng)求行政法院審查該 項(xiàng)決定的合法性并撤銷(xiāo)違法行政決定的救濟(jì)手段。一般而言，越權(quán)之訴又分為以下兩種情形：一是集體利益受到行政決定的直接影響時(shí)，所有團(tuán)體可以自己名義提起 越權(quán)之訴，這也是法國(guó)各種團(tuán)體的作用尤其廣泛和活躍的原因；二是其他公共利益受到行政決定損害時(shí)，可由同一行政主體內(nèi)部各行政機(jī)關(guān)之間提起行政訴訟，也可 由不同行政主體之間提起越權(quán)之訴。例如，道路公產(chǎn)受到損害時(shí)，由省長(zhǎng)提起處罰之訴。

　　4.德國(guó)“公益代表人訴訟”

　　為保障公共利益，德國(guó)1960年頒布的《德國(guó)法院法》專(zhuān)門(mén)設(shè)立了公益代表人制度，即由聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官和地方檢察官分別作為作為聯(lián) 邦、州和地方的公益代表人，并由他們以參加人的身份參與聯(lián)邦最高行政法院、州高等法院和地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權(quán)和變更權(quán)。

　　（二）我國(guó)行政公益訴訟原告資格主體的理性選擇

　　在我國(guó)構(gòu)建行政公益訴訟制度，原告資格主體的路徑選擇有三個(gè)基本思路。其一，提起訴訟的主體只能是檢察機(jī)關(guān)，而不包括公民、法人和其他組織。后 者主張公共利益時(shí)，應(yīng)先向前者提出，再由前者提起訴訟。其二是提起訴訟的主體僅為公民、法人和其他組織。第三種思路則是上述兩種主體并存。

　　在對(duì)原告適格和受案范圍進(jìn)行拓展的基礎(chǔ)上，權(quán)衡保護(hù)公共利益和保障行政效率實(shí)際需要，我國(guó)可綜合借鑒上述四國(guó)的理論和實(shí)踐，在行政公益訴訟原告 資格制度的構(gòu)建上，采取檢察機(jī)關(guān)與公民、法人和其他組織二級(jí)結(jié)構(gòu)，并在特殊情況下賦予公民、法人和其他組織直接起訴的權(quán)利。具體而言，通常情況下，檢察機(jī) 關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法并侵害公益時(shí)，可向行政機(jī)關(guān)提出糾錯(cuò)意見(jiàn)書(shū)，要求行政機(jī)關(guān)停止或制止侵害公益的行為，行政機(jī)關(guān)收到意見(jiàn)書(shū)后仍未有所作為或作為仍不得力 時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以自己名義提起訴訟。同時(shí)，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法侵害公益時(shí)，可以提請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)提出糾錯(cuò)意見(jiàn)或提起行政訴訟，檢察機(jī)關(guān)經(jīng) 審查，認(rèn)為該申請(qǐng)確系基于保護(hù)公益之需要且合理的，可依職權(quán)提請(qǐng)行政機(jī)關(guān)糾正或提起訴訟；若認(rèn)為該申請(qǐng)并非基于保護(hù)公益之需要或無(wú)合理性，可書(shū)面駁回其申 請(qǐng)，此時(shí)申請(qǐng)人可以自己名義提起訴訟。此外，在某些法定的情形下，賦予公民、法人、其他組織直接提起行政公益訴訟的權(quán)利，主要是納稅人訴訟。

　　1.檢察機(jī)關(guān)

　　檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，源于其對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，具有充分的法理基礎(chǔ)。賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟原告資格，最大的優(yōu)點(diǎn)是檢察機(jī)關(guān)能以其國(guó)家機(jī)關(guān)這一特定身份與行政機(jī)關(guān)抗衡。

　　2.公民

　　直接賦予公民行政公益訴訟原告資格最大的好處在于能在最大范圍內(nèi)，迅速、及時(shí)地發(fā)現(xiàn)侵害公益的違法行為。公益是每個(gè)私益的集合體，權(quán)益受到侵害 的個(gè)體較之檢察機(jī)關(guān)，更具提起訴訟的源動(dòng)力。但是，賦予公民起訴資格應(yīng)特別注重對(duì)其法律素養(yǎng)的提高，防止濫用訴權(quán)：首先，在具體起訴資格上，公民應(yīng)與涉訴 行政行為構(gòu)成某種“特殊利益”，不受任何限制的公民訴訟，不符合實(shí)際。其次，同檢察機(jī)關(guān)提起訴訟一樣，公民提起訴訟須履行前置性程序，即先向行政機(jī)關(guān)書(shū)面 申訴，后者在合理期間不予答復(fù)或敷衍了事時(shí)再起訴。最后，建立保證金制度，原告在啟動(dòng)訴訟程序后無(wú)故退出訴訟程序的，可以收繳其交納的保證金。

　　3.社會(huì)團(tuán)體

　　較之公民個(gè)人，社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟的優(yōu)勢(shì)在于，其行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)更為有序，能盡量避免訴權(quán)濫用。同時(shí)，社團(tuán)的宗旨與公益具有天然的關(guān) 聯(lián)性，具有提起訴訟的動(dòng)力，且在維護(hù)權(quán)益方面更為專(zhuān)業(yè)，力量也更強(qiáng)大，能更好地與行政機(jī)關(guān)抗衡。另外，社團(tuán)有條件整合其成員或一定范圍內(nèi)公眾的意愿和利 益，能夠代表整體的利益，具有提起行政公益訴訟的正當(dāng)性。