2021年4月13日，日本政府宣布正式?jīng)Q定將福島第一核電站核污水排入大海。由此引發(fā)日本國(guó)民的不滿和質(zhì)疑，中國(guó)、韓國(guó)等周邊國(guó)家紛紛表示反對(duì)[1]。福島核電站事故產(chǎn)生的核污水處置問題不只是日本國(guó)內(nèi)問題，而是涉及相關(guān)利益國(guó)家及國(guó)際法的問題。日方處理核污水，不應(yīng)讓國(guó)際社會(huì)買單。中國(guó)學(xué)者隨之展開的法理斗爭(zhēng)言之鑿鑿。若將福島第一核電站核污水排入大海，勢(shì)必造成嚴(yán)重的海洋生態(tài)損害，其后果責(zé)任如何?有關(guān)責(zé)任的追究機(jī)制如何?這是本文探討的問題。

　　一、核污水排海是否會(huì)引發(fā)海洋生態(tài)損害?

　　核污水含有大量的放射性元素成分，氚的含量最高，碳14、鈷60和鍶90的降解時(shí)間更長(zhǎng)，這些放射性物質(zhì)進(jìn)入海洋的沉積物中很容易被海洋生物吸收，長(zhǎng)久地影響海洋環(huán)境。因人的行為對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能造成損害，進(jìn)而破壞海洋生態(tài)平衡，影響人類的海洋生態(tài)利益，在考慮法律規(guī)制時(shí)，造成“海洋生態(tài)損害”的行為應(yīng)承擔(dān)后果責(zé)任。相應(yīng)地，有關(guān)法律責(zé)任被稱為“海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任”。

　　核污水必須經(jīng)過陸上處理，得到專家論證、在各方有效監(jiān)測(cè)下才能考慮排海的方案。否則，其生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)一旦轉(zhuǎn)化為生態(tài)損害，將是完全不可逆、不可治理的。當(dāng)前，放射性污染物對(duì)環(huán)境和人類健康都有不確定性影響，故應(yīng)考慮安全、穩(wěn)妥的核污水處理辦法，絕非將核污水排入海洋。福島核電站泄漏事故發(fā)生后，我國(guó)學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)其后果可能抬高我國(guó)海洋環(huán)境放射性本底水平，經(jīng)過食物鏈積累，導(dǎo)致海洋生物畸變、生態(tài)功能減損、漁業(yè)可捕撈量減少、漁業(yè)資源大幅下降、生物多樣性減少、生物量減少。不難預(yù)見，如果福島核電站放射性污染水被排入海中，遲早會(huì)對(duì)我國(guó)海域造成生態(tài)損害。

　　二、海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任的法理

　　以海為生的島國(guó)，在衡量采取電解法或其他能避免核水放射性污染的經(jīng)濟(jì)成本與人為海洋生態(tài)損害給本國(guó)及世界上其他國(guó)家(有直接影響或間接影響的國(guó)家)造成的中長(zhǎng)期損失時(shí)，之所以敢冒天下之大不韙，恐怕是因?yàn)槭澜缟夏壳吧形催\(yùn)行成熟、有效的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

　　鑒于生態(tài)損害的復(fù)雜性、科學(xué)上的不確定性、動(dòng)態(tài)性、預(yù)防性與爭(zhēng)議性等特點(diǎn)[2],應(yīng)盡可能避免海洋生態(tài)損害發(fā)生。當(dāng)前，無論是國(guó)際海洋法還是國(guó)際環(huán)境法，尚未明確規(guī)定(海洋)生態(tài)損害賠償制度，但體現(xiàn)了海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任的法理，《聯(lián)合國(guó)國(guó)際海洋公約》第192條規(guī)定“各國(guó)有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)”就是例子。此外，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)國(guó)際海洋公約》第194條、第195條和第196條，即使排放已經(jīng)達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)，也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該采取相關(guān)的措施盡量減少可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》對(duì)海洋環(huán)境污染預(yù)防、控制作出相應(yīng)規(guī)定。不難看出，國(guó)際法層面有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的規(guī)定只是明確了締約國(guó)的法律義務(wù)，并未確立違反義務(wù)的責(zé)任后果。1994年《核安全公約》規(guī)定“對(duì)相關(guān)核設(shè)施享有管轄和控制權(quán)的國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)核安全承擔(dān)責(zé)任”,卻未對(duì)“責(zé)任構(gòu)成、責(zé)任方式以及責(zé)任追究方式”做出規(guī)定。由此導(dǎo)致在應(yīng)對(duì)日本擬將核污水排海的事件時(shí)，國(guó)際社會(huì)難以運(yùn)用國(guó)際法規(guī)則明確、有力地追究責(zé)任，并以后果嚴(yán)重的海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任敦促日本政府停止其核污水排海的計(jì)劃。

　　反思這一問題，有理由認(rèn)為國(guó)際法不必以后果嚴(yán)重的海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任威懾締約國(guó)。國(guó)際環(huán)境法明確了風(fēng)險(xiǎn)防范原則，這是海洋環(huán)境保護(hù)尤其應(yīng)當(dāng)重視的基本原則。作為一項(xiàng)正在形成的國(guó)際習(xí)慣法，風(fēng)險(xiǎn)防范原則得以實(shí)施的關(guān)鍵是其具體的措施。這些措施當(dāng)中，有強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，也有弱的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，包括禁止、限制有毒有害物質(zhì)的排放、傾倒、焚燒、運(yùn)輸?shù)龋�也包括保護(hù)海洋生物資源的作業(yè)方式的規(guī)范等。針對(duì)福島第一核電站堆芯熔毀帶來的海洋生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，全面考量核污水處理方案以期防范風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)、釀成生態(tài)損害，是當(dāng)務(wù)之急。2021年4月13日，日本政府宣布正式?jīng)Q定將福島第一核電站核污水排入大海之后，韓國(guó)聲稱將向國(guó)際海洋法法庭就日本核污水入海決定提起國(guó)際訴訟，申請(qǐng)臨時(shí)禁令，在最終裁決前禁止日本排放核污水，這是一種可行方案。當(dāng)然，國(guó)際海洋法法庭在個(gè)案訴訟活動(dòng)中對(duì)于涉案證據(jù)、司法鑒定要求之高、歷時(shí)之長(zhǎng)，加之國(guó)際社會(huì)各種現(xiàn)實(shí)因素對(duì)司法的影響不容忽視。當(dāng)然，上述原因并不應(yīng)成為阻礙國(guó)際海洋法在未來國(guó)際協(xié)定中逐步確立海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任法理與規(guī)則的因素。事實(shí)上，國(guó)際社會(huì)有關(guān)海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任的法理斗爭(zhēng)不僅可以求得國(guó)際共識(shí)，亦可敦促日本政府在衡量核污水排海成本與海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任的過程中明曉“讓國(guó)際社會(huì)買單”是不能承受之重。

　　海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任由法理證成到法律設(shè)定，并非以實(shí)踐中一方主張、另一方擔(dān)責(zé)為目的。“刀的真義不在殺，在藏”。各國(guó)發(fā)展核潛艇、核武器的目的，不在使用，在國(guó)防。雖然有理由認(rèn)為國(guó)際法不必以后果嚴(yán)重的海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任威懾締約國(guó)，但是不能對(duì)此沒有規(guī)定。否則，風(fēng)險(xiǎn)防范原則在海洋環(huán)境保護(hù)中就難免成了宣示性規(guī)定，而少了問責(zé)機(jī)制。環(huán)境法的基本原則中，預(yù)防為主原則、風(fēng)險(xiǎn)防范原則與損害擔(dān)責(zé)原則相輔相成，互為照應(yīng)。這是當(dāng)代環(huán)境問題已由環(huán)境損害擴(kuò)展為環(huán)境危險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的必然要求，也是法律權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的邏輯關(guān)聯(lián)對(duì)環(huán)境法治的要求。反映到海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，由于海洋及其環(huán)境保護(hù)的國(guó)際性，以往在一國(guó)海洋環(huán)境法上規(guī)定的海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任亦應(yīng)在國(guó)際海洋法上予以規(guī)定，完善海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任的國(guó)內(nèi)法淵源與國(guó)際法淵源應(yīng)有的聯(lián)系，為各國(guó)保護(hù)海洋環(huán)境提供法理支持和法律依據(jù)。

　　三、日本核污水排海的責(zé)任追究機(jī)制

　　以海洋立國(guó)的日本向來視海洋為非常重要的區(qū)域。日本于2007年4月通過的《海洋基本法》中，將海洋環(huán)境保護(hù)作為基本政策措施之一。同時(shí)，依據(jù)該法律設(shè)置了綜合海洋政策本部，由內(nèi)閣總理大臣擔(dān)任本部長(zhǎng)，內(nèi)閣官房長(zhǎng)官及海洋政策擔(dān)當(dāng)大臣(此前由國(guó)土交通大臣或內(nèi)閣府特命擔(dān)當(dāng)大臣兼任)擔(dān)任副本部長(zhǎng)，環(huán)境大臣等其他所有國(guó)務(wù)大臣為本部成員[3]。2008年3月，日本依據(jù)該法第30條的規(guī)定制定了第一期海洋基本計(jì)劃，大約每五年修訂一次，2018年5月制定了第三期海洋基本計(jì)劃。第三期海洋基本計(jì)劃對(duì)海洋環(huán)境的維持與保護(hù)做出了規(guī)定。2010年在日本舉辦的生物多樣性公約第十次締約方大會(huì)(COP10),制定了全世界生物多樣性的“愛知目標(biāo)”,其中的“目標(biāo)11”提出要保護(hù)10%的海岸與海洋，各國(guó)均在加速設(shè)定海洋保護(hù)區(qū)[4]。日本于2019年4月修訂了自然環(huán)境保護(hù)法，創(chuàng)建了近海海底自然環(huán)境保護(hù)區(qū)制度。該法律修訂后，日本在陸域、沿岸直至近海區(qū)域采取綜合的生物多樣性保護(hù)措施。

　　福島核事故發(fā)生后，經(jīng)過對(duì)核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)大刀闊斧的改革，日本在核能領(lǐng)域已形成政府機(jī)關(guān)、核電企業(yè)、相關(guān)社會(huì)團(tuán)體組成的三層關(guān)聯(lián)組織機(jī)構(gòu)體系。同時(shí)，日本正計(jì)劃將全國(guó)核能電力來源比例進(jìn)一步提升，并將核能作為未來國(guó)家重要發(fā)展戰(zhàn)略[5]。對(duì)于核污水處理方案，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、環(huán)境省自福島核泄漏事故發(fā)生后的第二年，即2013年就開始研究11,并不斷放出風(fēng)聲試探公眾的接受程度。因?yàn)榉磳?duì)的聲音太大，只得不了了之。而每一次風(fēng)聲試探之后，日本政府不是去找更好的解決方案，而是去解決兩個(gè)問題：一個(gè)是怎么排放，一個(gè)是怎么解釋。

　　2020年2月，ALPS凈化水處理小組委員會(huì)發(fā)布的日本福島核事故處理核廢水處置方案評(píng)估報(bào)告結(jié)論認(rèn)為，排入海洋與蒸汽釋放都是可行的方案。其中，排入海洋操作更為便捷，其他處置方案從經(jīng)濟(jì)性、技術(shù)成熟性或時(shí)間方面考慮較差。2020年10月23日，關(guān)于東電公司福島第一核電站核污水凈化后的處理水處置方針，日本政府已決定放棄在當(dāng)月敲定，預(yù)計(jì)協(xié)調(diào)工作仍需要一些時(shí)間。關(guān)于福島核電站處理水的處置方針，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)相梶山弘志表示，要根據(jù)來自市民、地方政府及相關(guān)團(tuán)體意見，“有必要進(jìn)一步深化探討”[4]。然而，2021年，日本政府繼4月9日聲明基本確定將核污水排入大海之后，4月13日又正式?jīng)Q定將福島第一核電站上百萬噸核污水經(jīng)過濾并稀釋后排入大海，排放將于兩年后開始。日本雖未說明具體排放期限、每次排放量以及排放區(qū)域，但可以預(yù)料的是，排放核污水必將是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，可能持續(xù)數(shù)年。同時(shí)，東京電力公司計(jì)劃，將這些核污水從靠近海岸的儲(chǔ)水罐中排放入海。日本首相菅義偉公開表示，“日本政府作為一個(gè)整體將采取徹底的措施來打擊有害的謠言，在這些前提下，我們判斷向海洋排放是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的選擇并決定了這一基本方針。”[6]由此看來，日本政府對(duì)于核污水排海的“正式?jīng)Q定”不僅反映對(duì)本國(guó)居民，特別是生活在海邊漁民的漠視，而且措辭之強(qiáng)硬表明日本政府此番放任海洋生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)及其可能造成的損害。

　　那么，日本政府不在乎海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任嗎?不得不說，福島核電站泄漏事故的責(zé)任主體東京電力公司早于2012年就開始國(guó)有化進(jìn)程，日本政府入股投資，成為最大股份持有人，故東電遇到的麻煩、處理核污水的開支不斷，與日本政府休戚相關(guān)。在已經(jīng)估量的核污水處理經(jīng)濟(jì)成本與尚未提起的海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任之間，日本政府的選擇項(xiàng)有目共睹，其一貫主張的“海洋立國(guó)”政策在此番“正式?jīng)Q定”面前可謂自我諷刺22。

　　再者，日本政府深諳其作為國(guó)內(nèi)最高行政機(jī)構(gòu)以一元化中央集權(quán)管理權(quán)威發(fā)表聲明后難有本國(guó)海洋環(huán)境監(jiān)管部門再挑起責(zé)任追究機(jī)制。福島縣磐城市議會(huì)議員佐藤和良在接受電視臺(tái)記者采訪時(shí)說，“最大的問題是政府完全沒有聽從國(guó)民的聲音。政府關(guān)于排放核污水入海的計(jì)劃并沒有和國(guó)民充分協(xié)商，對(duì)此，福島縣民眾、漁業(yè)從業(yè)者、相關(guān)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員都表示反對(duì)。我認(rèn)為這種日本政府單方面的強(qiáng)行規(guī)定是一種暴行。”日本政府正式?jīng)Q定公布核污水排海的計(jì)劃，也反映了海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任的追究機(jī)制由政府及其部門掌控，政府在利益衡量中擬犧牲國(guó)內(nèi)管轄海域乃至管轄外海域的海洋生態(tài)利益時(shí)，海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任制度亟需其他制度配合保障，或者進(jìn)行制度本身的改革。

　　據(jù)報(bào)道，日本漁業(yè)協(xié)會(huì)已向日本政府提出強(qiáng)烈抗議。日本全國(guó)漁業(yè)合作聯(lián)合會(huì)會(huì)長(zhǎng)岸宏稱：“如果核污水排入大海，勢(shì)必對(duì)當(dāng)?shù)貪O業(yè)生產(chǎn)造成影響，并會(huì)對(duì)日本漁業(yè)帶來極大禍根。”日本全國(guó)漁業(yè)合作聯(lián)合會(huì)也向日本農(nóng)林水產(chǎn)省提交抗議書，明確反對(duì)海洋排放計(jì)劃[7]。日本國(guó)內(nèi)民眾對(duì)政府的要求除了通過抗議、請(qǐng)?jiān)傅刃问奖磉_(dá)，亦可通過預(yù)防型訴訟的方式在日本國(guó)內(nèi)提起。正如學(xué)者所言，預(yù)防型海洋生態(tài)損害賠償訴訟在對(duì)“不確定性”損害的前瞻性救濟(jì)以及體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防范原則方面較為接近預(yù)防性環(huán)境公益訴訟[8]。日本社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)有著深刻的認(rèn)識(shí)，已建立了相對(duì)完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度[9]。此番事件客觀上要求其完善其國(guó)內(nèi)法上有關(guān)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任追究機(jī)制。

　　日本的民間人士除了請(qǐng)?jiān)浮⒖棺h外，還可考慮通過預(yù)防型訴訟的方式在國(guó)內(nèi)提起訴訟，以期對(duì)“不確定性”損害進(jìn)行救濟(jì)，體現(xiàn)環(huán)境法的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。自2021年4月13日，日本政府正式確定核污染水排海的計(jì)劃后，面對(duì)國(guó)內(nèi)反對(duì)、國(guó)外抗議，日本首相在公開發(fā)言中仍一意孤行。鑒于日本政府已成為東京電力公司近些年“國(guó)有化”進(jìn)程中最大的股東，海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任的追究機(jī)制在日本國(guó)內(nèi)難以啟動(dòng)，因?yàn)榇�表�?guó)家索賠的日本政府及其機(jī)構(gòu)事實(shí)上已與責(zé)任主體存在資本關(guān)聯(lián)關(guān)系。而日本漁業(yè)協(xié)會(huì)、福島縣磐城市議會(huì)議員、承受巨大風(fēng)險(xiǎn)及損害的當(dāng)?shù)貪O民，以及關(guān)注環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)損害的日本民眾能否通過提起預(yù)防性環(huán)境公益訴訟來影響日本政府，可予關(guān)注。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　海洋環(huán)境面臨風(fēng)險(xiǎn)、損害，法理斗爭(zhēng)危中求機(jī)。歷史上沒有一個(gè)核電站像福島核電站這樣宣布排放核污水入海。這是一個(gè)沉重的時(shí)刻，也是一個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻。日本之所以敢冒天下之大不韙向國(guó)際社會(huì)公然宣布核水排海計(jì)劃，與國(guó)際上尚未運(yùn)行成熟、有效的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不無關(guān)系。當(dāng)前，國(guó)際法層面有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，只是在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第192條規(guī)定了締約國(guó)在保護(hù)海洋環(huán)境方面的一般義務(wù)，即“各國(guó)有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)”,在第194條規(guī)定了海洋環(huán)境污染預(yù)防，卻未確立違反上述義務(wù)的法律責(zé)任。歷史上，海上風(fēng)險(xiǎn)、事故出現(xiàn)往往推動(dòng)重要立法的出臺(tái)或修訂，此次日本政府公布核污水排海決定能否推動(dòng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)國(guó)際立法，從國(guó)際法層面夯實(shí)海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任，完備預(yù)防型海洋生態(tài)損害賠償訴訟機(jī)制，令人關(guān)切。

　　從構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的角度來說，針對(duì)日本政府正式確定將福島核污染水排海計(jì)劃的不負(fù)責(zé)任的行為，相關(guān)利益國(guó)家、國(guó)際組織都應(yīng)給予高度重視，督促日本履行其應(yīng)盡的義務(wù)。日本在這個(gè)過程中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行信息公開，保障公眾的知情權(quán)，與相關(guān)利益國(guó)家進(jìn)行磋商，防止造成無法逆轉(zhuǎn)的后果。

　　我國(guó)作為日本近鄰和利益攸關(guān)方的國(guó)家，應(yīng)當(dāng)重視監(jiān)測(cè)日本福島核污水滲漏對(duì)海洋環(huán)境的影響，并推動(dòng)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在國(guó)際法層面的完善。

　　我國(guó)是一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，正在積極參與全球海洋環(huán)境治理。如果日本需要我國(guó)提供相關(guān)的幫助，我國(guó)可以考慮提供幫助。這樣做有兩方面的作用：一方面，可避免日本核污水排放對(duì)我國(guó)海域造成危害;另一方面，對(duì)于全球海洋環(huán)境治理也具有促進(jìn)作用，并維護(hù)我國(guó)負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象。

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　　《論核污水排海的海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任》來源：《貴州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，作者：梅宏