摘要：公眾參與在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的作用日漸重要，但在中國(guó)，公眾參與的發(fā)展卻不是那么有成效。本文通過(guò)對(duì)公眾參與的理論基礎(chǔ)、支持和保障機(jī)制以及內(nèi)在的主要元素這三方面構(gòu)建其一般框架，闡述了一個(gè)合理和有效的公眾參與制度所應(yīng)該具有的成分和基礎(chǔ)；依據(jù)這一框架，從結(jié)構(gòu)上在每一部分對(duì)應(yīng)的找出中國(guó)環(huán)境保護(hù)的公眾參與的不足之處，并給出相應(yīng)的建議。
　　
　　關(guān)鍵詞：公眾參與，框架，理論基礎(chǔ)，支持機(jī)制，主要元素
　　1環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公眾參與的概念：
　　環(huán)境保護(hù)中的公眾，從狹義來(lái)講就是指參與環(huán)境保護(hù)或?qū)Νh(huán)境問(wèn)題有興趣的普通群眾和非政府組織。而從廣義來(lái)講是指一切與環(huán)境保護(hù)工作有關(guān)的單位、部門、組織、群體和個(gè)人。
　　公眾參與內(nèi)容包括：提高公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)如何調(diào)查、解決環(huán)境問(wèn)題的過(guò)程和機(jī)制的認(rèn)識(shí)；使公眾對(duì)擬議的過(guò)程、區(qū)域開發(fā)和公共政策有充分的了解。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)積極聽取相關(guān)的公眾對(duì)資源的利用和開發(fā)、環(huán)境管理戰(zhàn)略方案以及各種決策的任何意見、建議和要求。
　　
　　2中國(guó)公眾參與的現(xiàn)狀：
　　
　　根據(jù)Arnstein對(duì)公眾參與的水平的觀點(diǎn)，公眾參與水平被描述成類似于梯子形狀的等級(jí)，這些等級(jí)被歸納成三類，分別為：無(wú)公眾參與，象征性公眾參與和公民決定型公眾參與。他們的區(qū)別在于，不同等級(jí)進(jìn)行的是空洞的例行公事的公眾參與還是真正意義上的能夠影響決策結(jié)果的公眾參與。
　　中國(guó)目前的公眾參與的現(xiàn)狀是停留在第一等級(jí)和第二等級(jí)，很多時(shí)候，特別是規(guī)模比較小的項(xiàng)目，基本上沒(méi)有公眾參與的存在，與之相反，公民的意見往往被有關(guān)的政府機(jī)構(gòu)和相關(guān)的環(huán)境部門所代表了。公眾參與能夠影響到?jīng)Q策的時(shí)候往往是借助于媒體的宣傳和互聯(lián)網(wǎng)的支援達(dá)到一種對(duì)相關(guān)方壓力的效果，進(jìn)而影響決策。最近公眾參與也出現(xiàn)了一些新的手段，以廈門PX項(xiàng)目和廣州市民抗議建立垃圾場(chǎng)為代表，公民反映意見的形式有了多樣化的趨勢(shì)，最明顯的是集體通過(guò)游行等方式進(jìn)行抗議被愈發(fā)多的使用，借以最大程度的向相關(guān)方施與壓力，但這往往是由于正常渠道缺失和無(wú)效催生的別樣的方法。
　　3環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與的理論基礎(chǔ)：
　　3.1.1公共物品理論：
　　由于自然資源以及所提供的生態(tài)服務(wù)一般均具有公共物品的特性，由于非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的存在，使得容易產(chǎn)生搭便車或公共地悲劇的問(wèn)題，空氣、水、陽(yáng)光等人類生活所必需的環(huán)境要求，不能視其為取之不盡、用之不竭的自然物和“自然財(cái)產(chǎn)”，它是全人類的“公共物品”，任何人不能任意對(duì)其支配和損害作為公共財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)由代表全體公民意志的機(jī)構(gòu)來(lái)予以管理，并且引入科學(xué)決策的方法和程序，只有這樣才有利于解決此類問(wèn)題。
　　3.1.2環(huán)境權(quán)理論：
　　這項(xiàng)理論是上個(gè)世紀(jì)六十年代在西方興起，為西方環(huán)境保護(hù)事業(yè)的進(jìn)行有很大的貢獻(xiàn)。1994年聯(lián)合國(guó)頒布的《人權(quán)與環(huán)境綱領(lǐng)宣言》中，將環(huán)境權(quán)定義為一項(xiàng)基本人權(quán)，該宣言稱全人類享有在“安全、健康、生態(tài)合理的環(huán)境”生活的權(quán)利，以及“既能滿足當(dāng)代人的需求，又不妨礙后代人的發(fā)展需要”的權(quán)利。這項(xiàng)權(quán)利包括了七項(xiàng)權(quán)利子目錄。它包括兩種權(quán)利：實(shí)體上的權(quán)利和程序上的權(quán)利，如生命健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)安全權(quán)、生活和工作環(huán)境舒適權(quán)，以及與之相關(guān)的如環(huán)境監(jiān)督、知情、索賠以及決策權(quán)等。
　　
　　3.2中國(guó)語(yǔ)境下的公眾參與的理論基礎(chǔ)的缺失：
　　3.2.1環(huán)境權(quán)的缺失
　　在我國(guó)的法律體系中，并沒(méi)有對(duì)公民環(huán)境權(quán)的明確，也沒(méi)有獨(dú)立性、具體性的陳述，而只是對(duì)涉及環(huán)境權(quán)的某些相關(guān)的環(huán)境權(quán)利有相關(guān)的規(guī)定。要想使環(huán)境保護(hù)公眾參與制度發(fā)揮應(yīng)有的作用，環(huán)境權(quán)這一基本權(quán)利的法律地位，必須要得到明確。首先在我國(guó)憲法中就應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán),以奠定公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利基礎(chǔ)，權(quán)利只有在憲法上得到了明確，才會(huì)在基本法上得到進(jìn)一步的規(guī)定和說(shuō)明；對(duì)于環(huán)境權(quán)的內(nèi)涵和外延，應(yīng)由環(huán)境保護(hù)基本法進(jìn)行規(guī)定，具體應(yīng)界定公民環(huán)境權(quán)的主體、客體和內(nèi)容，使公民環(huán)境權(quán)具有實(shí)踐性，避免公民環(huán)境權(quán)流于形式，使公眾真正可以運(yùn)用環(huán)境權(quán)去參與到環(huán)境保護(hù)中來(lái)。
　　3.2.2大政府下的環(huán)境管理信托的失效
　　中國(guó)的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與并不是自發(fā)的自下而上的進(jìn)行的，而是以政府為主導(dǎo)的自上而下的進(jìn)行，缺乏自覺(jué)性，這樣的參與方式往往表現(xiàn)在公眾參與往往是在在新聞?shì)浾摰膱?bào)道下由上級(jí)政府命令下級(jí)政府直到基層政府或相關(guān)的環(huán)境管理部門帶領(lǐng)民眾進(jìn)行宣傳教育、舉行簽名活動(dòng)等形式進(jìn)行，這不僅不能引導(dǎo)民眾的積極性，甚至這些活動(dòng)的決定權(quán)也是在政府手中，導(dǎo)致了在中國(guó)公眾參與已經(jīng)沒(méi)有本質(zhì)而言，只剩下一些形式上的東西。當(dāng)受托人掌握了一些信托人所沒(méi)有的信息的時(shí)候，就有可能以此為基礎(chǔ)對(duì)信托人的利益進(jìn)行損害；二是中國(guó)的政治體制的缺陷：民主化進(jìn)程不夠。
　　
　　
　　4支持和保障機(jī)制：
　　公眾參與的支持和保障機(jī)制主要是指在明確了公民公眾參與的權(quán)利的基礎(chǔ)上，政府以及相關(guān)方應(yīng)該怎樣從制度的設(shè)計(jì)上對(duì)公眾參與的有效性和合理性進(jìn)行支持和保障。
　　
　　4.1法律機(jī)制：
　　公眾參與的法律機(jī)制是指公眾參與有齊全有效的法律體系對(duì)此進(jìn)行保障，主要體現(xiàn)在立法上，不僅包括對(duì)公眾參與的權(quán)利進(jìn)行規(guī)定，還應(yīng)對(duì)公眾參與的實(shí)際行動(dòng)和內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)具體的規(guī)定。在中國(guó)，公眾參與的相關(guān)法律機(jī)制的建設(shè)主要存在的問(wèn)題包括公眾參與立法的過(guò)程和內(nèi)容兩方面。
　　4.1.1在立法過(guò)程上：
　　（1）公眾參與環(huán)境立法缺乏公眾參與意識(shí)的支撐。目前，由于公眾對(duì)于參與包括環(huán)境立法在內(nèi)的社會(huì)事務(wù)的興趣與日俱漸，公眾參與立法缺少了公眾參與意識(shí)的支撐。我國(guó)的公眾參與環(huán)境立法正因?yàn)闆](méi)有樹立或已經(jīng)失去民眾對(duì)其的信仰而逐漸成為了一種擺設(shè)。
　　（2）公眾參與環(huán)境立法不是硬性規(guī)定，參與權(quán)未得到法律切實(shí)保障，不符合環(huán)境法風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的要求《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”，但這條規(guī)定是典型的末端治理的規(guī)定，沒(méi)有體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)和準(zhǔn)則，因而也傾向于排除體現(xiàn)預(yù)防理念的公眾參與環(huán)境立法的內(nèi)容。
　　（3）公眾參與環(huán)境立法缺乏程序性規(guī)定。公眾參與環(huán)境立法的前提是環(huán)境信息公開，但是我國(guó)幾乎所有有關(guān)環(huán)境立法程序的法律法規(guī)都對(duì)參與途徑的內(nèi)容如聽證會(huì)、問(wèn)卷等缺乏詳細(xì)具體的程序性規(guī)定導(dǎo)致了很多程序操作的法律效力就存在不確定性。
　　4.1.2在立法的內(nèi)容上：
　　環(huán)境保護(hù)的公眾參與立法應(yīng)包括保證公民具有環(huán)境知情權(quán)、決策權(quán)以及環(huán)境訴訟權(quán)利。
　　知情權(quán)：
　　在我國(guó)，由于缺乏環(huán)境權(quán)的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致了知情權(quán)失去了基礎(chǔ)和清晰的法律地位，實(shí)踐中也常常發(fā)生行政部門以沒(méi)有法律依據(jù)為借口拒絕向公眾公開的情形；并且，立法中缺乏對(duì)政府保障公民環(huán)境知情權(quán)的責(zé)任予以明確，而我國(guó)在這方面還存在這很大的不足。《環(huán)境保護(hù)法》雖然規(guī)定了“國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公告”，但是這種規(guī)定只屬于一種原則性的規(guī)定，實(shí)踐中缺乏可操作性。
　　決策權(quán)：
　　參與環(huán)境決策權(quán)是指公民有權(quán)通過(guò)一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng)，使得該項(xiàng)決策符合廣大公民的切身利益。它是民主主義理念在環(huán)境管理活動(dòng)中的延伸。公民對(duì)與維持自身生存休戚相關(guān)的環(huán)境質(zhì)量的改善理應(yīng)享有決策的權(quán)利，所以在諸多國(guó)家的環(huán)境法中都確立了公民參與環(huán)境管理的條款。
　　環(huán)境訴訟制度：
　　公眾的環(huán)境權(quán)益受到損害，如果想通過(guò)訴訟方式獲得救濟(jì)，目前只能依靠行政訴訟、民事訴訟和刑事訴訟。在起訴條件上，應(yīng)將將現(xiàn)行立法中的起訴條件改為“與本案有直接或間接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”,這樣就能保護(hù)部分與環(huán)境污染并無(wú)直接關(guān)系，但卻飽受環(huán)境污染困擾的公眾。另外，我國(guó)還應(yīng)重視NGO環(huán)保組織在環(huán)境訴訟中的作用，讓非政府環(huán)保組織可以以自己名義提起訴訟，更有利于公眾參與的進(jìn)行。
　　
　　
　　4.2資金機(jī)制：
　　公眾參與不僅需要對(duì)公眾本身的能力和積極性進(jìn)行建設(shè)，還應(yīng)該要有相關(guān)的物質(zhì)基礎(chǔ)保障其順利的進(jìn)行。資金機(jī)制是指有相對(duì)比較固定的相關(guān)資金支持環(huán)境領(lǐng)域的公眾參與的一種機(jī)制，是公眾參與積極有效進(jìn)行的保證。按照公眾參與的程序和過(guò)程，資金機(jī)制內(nèi)容主要包括資金的來(lái)源、資金的用途等。
　　4.2.1資金的來(lái)源。
　　資金機(jī)制的建立有兩個(gè)來(lái)源，一是政府的專項(xiàng)資金，二是社會(huì)上的自組織力量。目前還沒(méi)相關(guān)的法律規(guī)定政府或環(huán)保部門必須相關(guān)的公眾參與提供相應(yīng)的資金的支持，這是欠缺的。政府作為受托人（國(guó)家）的代理人，代表人民管理社會(huì)事務(wù)，而公眾參與則是一定程度上的對(duì)其管理水平和管理效果的一種監(jiān)督和參與，政府理應(yīng)為公眾提供一定的參與費(fèi)用，用以確保公眾參與的順利進(jìn)行，其實(shí)質(zhì)也相當(dāng)于用自己的錢辦自己的事。而作為公眾參與的一個(gè)重要的代表，社會(huì)NGO往往面臨著資金不足的困難，也極大的限制了NGO的活動(dòng)。社會(huì)自組織力量對(duì)公眾參與的資金支持不足是有幾個(gè)原因的，一是和公眾參與的效果不佳是相輔相成互成因果的，而是相關(guān)的意識(shí)還比較欠缺。
　　4.2.2資金的用途
　　在資金機(jī)制中，資金的使用的宗旨是充分培養(yǎng)公眾參與的力量，保障公眾參與的能力和公眾參與的順利進(jìn)行。具體主要有下列內(nèi)容:
　　1用于環(huán)境保護(hù)的公眾參與的宣傳教育，提高公眾參與的意識(shí)。
　　2在公眾參與的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)公眾參與所需要的硬件措施的使用，相關(guān)數(shù)據(jù)的獲取，人員的聯(lián)系和組織等一系列的費(fèi)用，政府相關(guān)方應(yīng)給予一定的資金支持。
　　3對(duì)積極的公眾參與的個(gè)人和組織給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，用以激勵(lì)更多的人關(guān)心和實(shí)踐公眾參與。
　　4政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)和環(huán)境保護(hù)的相關(guān)部門應(yīng)對(duì)社會(huì)NGO的發(fā)展給予一定的資金或物質(zhì)上的，用以支持其發(fā)展，也就間接的支持了公眾參與的發(fā)展。
　　
　　
　　4.3信息機(jī)制：
　　公眾參與的有效性很大程度上是由公民所能夠得到的相關(guān)的環(huán)境信息的豐富性、有效性和可得性來(lái)決定的。公眾參與中的信息機(jī)制是指有規(guī)范的制度保證相關(guān)的環(huán)境信息的收集、傳遞、處理、儲(chǔ)存、利用和評(píng)估的過(guò)程和標(biāo)準(zhǔn)，以保證公民能夠便利的得到有用的、正確的、完整的和需要的信息。在我國(guó)，公眾參與的信息機(jī)制的保障嚴(yán)重不足，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　（1）在立法上，沒(méi)有專門的環(huán)境信息公開法律也沒(méi)有相關(guān)的環(huán)境信息公開指南和目錄導(dǎo)致了環(huán)境信息公開的職責(zé)不明，缺乏具體性和可操作性。在實(shí)際操作中，環(huán)境信息公開的內(nèi)容不夠。環(huán)境信息的公開應(yīng)該包括政府環(huán)境信息的的公開、企業(yè)環(huán)境信息的公開等。
　　（2）環(huán)境信息的太過(guò)于粗放化和缺乏實(shí)踐性。環(huán)境信息不是單純的對(duì)環(huán)境數(shù)據(jù)的公布，而是要對(duì)環(huán)境信息進(jìn)行處理使之符合現(xiàn)實(shí)使用的需要，對(duì)公眾參與有用的信息應(yīng)該是直觀的、利于理解的、豐富的，而這一點(diǎn)卻正是我國(guó)環(huán)境信息公開的一個(gè)缺陷。
　　（3）環(huán)境信息的傳達(dá)有效性不夠。在我國(guó)，環(huán)境信息的傳達(dá)渠道不僅少，而且比較不通暢。渠道上要盡量采取符合現(xiàn)實(shí)生活的更多樣話的渠道，如通告、街道傳單發(fā)放、網(wǎng)站、廣播和電視等，要盡可能的覆蓋更多的人群，并且要保證傳達(dá)的通暢。
　　5公眾參與的主要元素：
　　5.1公眾參與積極性
　　公眾參與的積極性體現(xiàn)在公民是否主動(dòng)去了解環(huán)境事件本身以及主動(dòng)的參與環(huán)境事件的決策過(guò)程中去。公眾對(duì)于相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題，往往缺乏積極性。如2007年廈門市民對(duì)PX項(xiàng)目的抗議和反對(duì)以及2010年廣州市民對(duì)在市區(qū)建立垃圾處理廠這一決策的抗議，但整體而言，這類行為的數(shù)目還比較少，并且是只是在大城市里涉及到了比較大的環(huán)境決策才會(huì)出現(xiàn)，而對(duì)于數(shù)量眾多的影響范圍相對(duì)較小的環(huán)境決策則還是嚴(yán)重缺乏公眾參與。
　　
　　5.2公眾參與能力
　　公眾的參與能力主要體現(xiàn)在公眾對(duì)相關(guān)的公眾參與的制度、程序、方法等的了解；公眾對(duì)相應(yīng)的環(huán)境專業(yè)知識(shí)的了解程度；公眾充分合理表達(dá)自己意愿的能力等。中國(guó)的公眾參與能力不高體現(xiàn)在：民眾對(duì)基本的環(huán)境常識(shí)的不清楚，想?yún)⑴c其中卻不知如何入手以及參與過(guò)程中并沒(méi)有發(fā)揮到應(yīng)有的作用。更重要的是環(huán)境保護(hù)的相關(guān)部門應(yīng)該積極有效的對(duì)公眾參與本身的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行長(zhǎng)期的宣傳，是公眾參與的觀念深入人心和讓公眾明確公眾參與是他們的一項(xiàng)基本權(quán)利并從實(shí)際的公眾參與的行動(dòng)中提高公眾參與的水平。
　　
　　5.3公眾參與有效性
　　所謂公眾參與的有效性不足是指有了公眾參與的過(guò)程但達(dá)不到參與的目標(biāo)和效果。公眾所起的作用是形成一種國(guó)民情緒的壓力推動(dòng)事件的發(fā)展，缺乏引起事件發(fā)生重大變革的力量。實(shí)施上在中國(guó)公眾參與的有效性低的本質(zhì)在于現(xiàn)行的政治體制下公民享有的決策權(quán)還很小，或者甚至不在決策的主體和考慮范圍之內(nèi)。并且政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)和環(huán)境保護(hù)部門設(shè)立規(guī)范的程序、合理的指標(biāo)對(duì)每一次的公眾參與的效果進(jìn)行說(shuō)明和評(píng)估，并明確過(guò)程中的不足和缺陷，并接受監(jiān)督，用于下一次的改進(jìn)。
　　5.4公眾參與的方式
　　公眾參與的形式主要有兩種，一種是基于會(huì)議的公眾參與法，另一種是非會(huì)議方法，在中國(guó)，公眾參與多采用第一種方法。《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定：專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前舉行論證會(huì)、聽證會(huì)或者采取其他形式征求有關(guān)單位專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見。事實(shí)上，公眾在參與過(guò)程中的形式比較單一，比較被動(dòng)，往往通過(guò)新聞媒體了解事件的進(jìn)展，傾聽專家的的觀點(diǎn)以及通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行討論是其參與的主要渠道，除此之外，別的渠道比如座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)、公眾建議表以及監(jiān)督并檢舉、控告環(huán)境污染事件等渠道則比較少得到運(yùn)用。
　　
　　5.5公民意見的處理
　　公民意見的處理是指公眾參與中的公民意見從公民端傳達(dá)至決策端的過(guò)程及效果。其中包括兩個(gè)方面，一是公眾的意見在傳達(dá)的過(guò)程中是否被扭曲和過(guò)濾，二是在公眾的意見到達(dá)決策層后是否會(huì)在決策中占據(jù)如何的比重。
　　
　　
　　6結(jié)論：
　　在中國(guó)，公眾參與由于內(nèi)在理論中的環(huán)境權(quán)的缺失和大政府下的環(huán)境管理信托的失效，導(dǎo)致了公眾參與的內(nèi)在理論支持系統(tǒng)的不完整，而這也正是一個(gè)制度的最基本的組成部分。內(nèi)在的失去根基自然帶來(lái)了外在組成的不嚴(yán)謹(jǐn)和不完整，當(dāng)然，公眾參與的主要元素的缺失和發(fā)育不全還有別的原因，如社會(huì)發(fā)展的不足和支持機(jī)制的缺失等。公民的環(huán)境權(quán)的或得和大政府下的環(huán)境管理的失效在短時(shí)間內(nèi)是難以有明顯改進(jìn)的，是和整個(gè)社會(huì)的發(fā)展水平有密切聯(lián)系的，在內(nèi)在理論的缺失無(wú)法短時(shí)間改進(jìn)的前提下，改進(jìn)公眾參與的水平也就只能更多的投入于構(gòu)建良好的支持機(jī)制和完善公眾參與的主要元素這兩項(xiàng)主要工作了。
　　
　　
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