行政執(zhí)法，即行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人采取的具體的直接影響其權(quán)利義務(wù)，或者對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的行使和義務(wù)履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的具體行政行為。隨著依法治國(guó)方略的貫徹實(shí)施及依法行政的貫徹執(zhí)行，行政執(zhí)法整體狀況明顯改觀：隊(duì)伍素質(zhì)和執(zhí)法水平進(jìn)一步提高；執(zhí)法作風(fēng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變；執(zhí)法效率和質(zhì)量明顯提高。行政執(zhí)法活動(dòng)擴(kuò)大了法律法規(guī)的宣傳和影響，提高了人們對(duì)法律的認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)了廣大人民群眾的法律意識(shí)，進(jìn)一步贏得了民心，樹立了政府的威信，初步展示了現(xiàn)化公務(wù)人員的文明形象。但是，盡管如此，行政執(zhí)法過(guò)程中仍然存在著的一些不容忽視的問(wèn)題。筆者擬就當(dāng)前行政執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題原因及對(duì)策等談點(diǎn)個(gè)人粗淺的認(rèn)識(shí)。
　　
　　一、行政執(zhí)法過(guò)程中存在的主要問(wèn)題
　　
　　（一）越權(quán)
　　
　　所謂“越權(quán)”，即超越職權(quán)。越權(quán)的形態(tài)可分以下幾類：根本無(wú)權(quán)、層級(jí)越權(quán)、事務(wù)越權(quán)、地域越權(quán)、內(nèi)容越權(quán)。根本無(wú)權(quán)，是行政機(jī)關(guān)實(shí)施了根本就不具有的職權(quán)行為。層級(jí)越權(quán)，即行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的越權(quán)。事務(wù)越權(quán)，即行政機(jī)關(guān)超越本機(jī)關(guān)的主管權(quán)限范圍行使權(quán)力。地域越權(quán)，即超越管轄地域范圍行使職務(wù)。內(nèi)容越權(quán)，即超越法定的范圍、程度等內(nèi)容行使職權(quán)。例1：牛某訴某市環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政許可及行政賠償一案，被告某市環(huán)境保護(hù)局在原告牛某的項(xiàng)目沒(méi)有經(jīng)過(guò)省環(huán)境保護(hù)局批準(zhǔn)的情況下，對(duì)原告的申請(qǐng)予以審批，對(duì)從事造紙、釀酒的建設(shè)項(xiàng)目，不論品種、規(guī)格大小，在辦理項(xiàng)目審批前應(yīng)首先向省環(huán)境保護(hù)局辦理《造紙、釀酒建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)申報(bào)登記表》，案例1中某市環(huán)境保護(hù)局的審批行為實(shí)際上就是層級(jí)越權(quán)行為，程序違法，以至于原告牛某的項(xiàng)目出現(xiàn)變故后，將某市環(huán)境保護(hù)局告上法庭，請(qǐng)求依法確認(rèn)審批行為的違法并要求行政賠償。
　　
　　（二）作為不當(dāng)
　　
　　包括應(yīng)作為而不作為、或者雖作為但沒(méi)有完全作為、不合理作為、作為不符合法律規(guī)范等問(wèn)題。表現(xiàn)為依法負(fù)有作為法定職責(zé)，該作為的卻不作為或作為不能達(dá)到法定要求的程度。例：某鄉(xiāng)政府接到當(dāng)事人要求其依法作為的函件后，雖然做了大量的調(diào)查、協(xié)調(diào)工作，但因問(wèn)題的處理非常棘手，一時(shí)無(wú)法解決。當(dāng)事人起訴以后，被告認(rèn)為，他們做了大量工作，已經(jīng)作為。但實(shí)際上被告所說(shuō)的作為，并沒(méi)有達(dá)到行政作為的法定要求，法院只能判決行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)。
　　
　　行政不作為的原因比較復(fù)雜，這里不作詳細(xì)分析。就案例來(lái)說(shuō)訴訟中“已作為”的觀點(diǎn)，是對(duì)行政作為概念本質(zhì)的不了解。行政法上所說(shuō)的作為，是指行政主體為一定行政行為，即行政主體行使行政權(quán)力對(duì)具體的人或事所采取的發(fā)生法律效力的行為。近年來(lái)，訴行政機(jī)關(guān)不作為的案件增多，最高法院也作出了行政主體不作為致當(dāng)事人造成損失的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任的司法解釋。這些情況的變化，應(yīng)當(dāng)引起高度重視。
　　
　　（三）送達(dá)程序及手續(xù)不完備
　　
　　行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中往往會(huì)不嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律規(guī)定的形式履行相關(guān)手續(xù)等。不按法定程序送達(dá)問(wèn)題比較突出。應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)的文書不送達(dá)當(dāng)事人或送達(dá)后沒(méi)有送達(dá)依據(jù)；應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)當(dāng)事人的文書不直接送達(dá)當(dāng)事人，而讓其他人代收轉(zhuǎn)交；文書能夠送達(dá)到當(dāng)事人卻以公告送達(dá)方式進(jìn)行送達(dá)；遇當(dāng)事人拒收，留置送達(dá)不規(guī)范等等。進(jìn)入執(zhí)行程序后，相對(duì)人要么拒絕履行，要么提出執(zhí)行異議，使法院在執(zhí)行中難以確定誰(shuí)是誰(shuí)非。出現(xiàn)問(wèn)題的原因，屬于執(zhí)法手續(xù)不完備。向當(dāng)事人送達(dá)任何文件，都應(yīng)當(dāng)有憑證能夠證明送達(dá)到當(dāng)事人手上。最直接的憑證是當(dāng)事人的簽收記錄，當(dāng)事人拒簽或拒收的，可以依法采取其他方式送達(dá)。對(duì)于送達(dá)的方式，行政規(guī)范性文件中一般不夠詳盡，根據(jù)《行政處罰法》的要求是適用民事訴訟法的規(guī)定，而民事訴訟法的適用是和若干司法解釋聯(lián)系在一起的，對(duì)此大多數(shù)行政執(zhí)法人員不熟悉，但是又必須掌握。《民事訴訟法》第七十八條規(guī)定，送達(dá)訴論文書，應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)受送達(dá)人。受送達(dá)人是公民的，本人不在交他的同住成年家屬簽收；受送達(dá)人是責(zé)收件的人簽收；受送達(dá)人已指定代收人的送交代收人簽收。第七十九條規(guī)定，受送達(dá)人或他的同住成年家屬拒絕接收訴訟文書的，送達(dá)人應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)基層組織或者所在單位的代表到場(chǎng)，說(shuō)明情況，在送達(dá)回證上證明拒收事由和日期，由送達(dá)人、見證人簽名或者蓋章，把訴訟文書留在受送達(dá)的住所，即視為送達(dá)。《民事訴訟法》第八十四條規(guī)定，受送達(dá)人下落不明，或者用本節(jié)規(guī)定的其他方式無(wú)法送達(dá)的，公告送達(dá)。對(duì)于送達(dá)方式問(wèn)題，在民事訴訟和相關(guān)司法解釋中有大量規(guī)定。
　　
　　（四）法律適用不準(zhǔn)確
　　
　　法律的規(guī)定是有行政執(zhí)法的主要依據(jù)。執(zhí)法機(jī)關(guān)在對(duì)外具有關(guān)的文書時(shí)，必須正確理解法律的實(shí)質(zhì)和準(zhǔn)確地引用據(jù)以執(zhí)法的依據(jù)。實(shí)踐中，執(zhí)法機(jī)關(guān)偶爾會(huì)出現(xiàn)理解法律不準(zhǔn)確，引用法律不全面、不具體的問(wèn)題。例：某局在作出工傷認(rèn)定處理時(shí)這樣寫到，“根據(jù)《××市（工傷保險(xiǎn)條例）實(shí)施辦法》第十四條規(guī)定，不予受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)。”《××市（工傷保險(xiǎn)條例）實(shí)施辦法》第十四條有兩款規(guī)定，第二款又有四項(xiàng)具體情形（理由）的規(guī)定，僅籠統(tǒng)的適用第十四條，當(dāng)事人根本無(wú)法得知不予受理的具體理由。執(zhí)法者在執(zhí)法文件中具體適用法律條文的款項(xiàng)不寫，屬于適用法律不準(zhǔn)確。產(chǎn)生的原因，多數(shù)情況是適用法律條文時(shí)不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖杪�，少�?shù)情況是行政主體自身對(duì)案件定型拿不準(zhǔn)，故意寫籠統(tǒng)。在適用法律定型條文時(shí)，應(yīng)當(dāng)具體到條、款、項(xiàng)、目。而行政行為定型準(zhǔn)確是基本要求，定型不準(zhǔn)確的行政為不能為。另外，有些法律規(guī)范本身的缺陷，行政執(zhí)法部門難以把握，這就要求行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過(guò)程中要善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出問(wèn)題，為完善法律做準(zhǔn)備。在執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)于有歧義的法律條款要慎用。
　　
　　（五）文書制作不規(guī)范
　　
　　行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的文書，基本上采用固定模式填空，格式文書，簡(jiǎn)捷明了。在格式文書中，一般都有救濟(jì)權(quán)利交待，行政復(fù)議法頒布以后，將復(fù)議時(shí)間同一到60日，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)都作了相應(yīng)調(diào)整，但是有的行政機(jī)關(guān)到目前為止仍然還沒(méi)有將15日的期限改過(guò)來(lái)。另外有的行政機(jī)關(guān)的行政決定書訴訟期限也沒(méi)有交待清楚。由此產(chǎn)生的后果是，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國(guó)行政訴訟法）若干問(wèn)題的解釋》第四十一條的規(guī)定執(zhí)行，未告知訴權(quán)或者起訴期限的，最長(zhǎng)訴訟時(shí)效期間為2年。
　　
　　二、行政執(zhí)法過(guò)程中存在問(wèn)題的主要原因
　　
　　（一）執(zhí)法環(huán)境的原因
　　
　　執(zhí)法環(huán)境包括執(zhí)法的法律環(huán)境、人文環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。執(zhí)法的法律環(huán)境，指據(jù)以執(zhí)法的法律本身的狀況，即法律是否健全、具體、有無(wú)矛盾與沖突、是否均已公布等。目前，法律環(huán)境不利于行政執(zhí)法的表現(xiàn)有：法律規(guī)范尚不健全，在行政執(zhí)法領(lǐng)域無(wú)法可依的狀況依然存在；已有的法律法規(guī)規(guī)定過(guò)于原則，缺乏可操作性；行政復(fù)議制度缺乏科學(xué)性，實(shí)踐中行政復(fù)議制度流于形式等。執(zhí)法的人文環(huán)境，指執(zhí)法活動(dòng)周圍的人的狀況，即人們的理論知識(shí)、思想素質(zhì)、法律知識(shí)、法律意識(shí)的高低。當(dāng)前，人文環(huán)境不利于行政執(zhí)法的情況有：人們的文化基礎(chǔ)知識(shí)、思想素質(zhì)、法律知識(shí)、法律意識(shí)還參差不齊，不懂法和過(guò)分強(qiáng)調(diào)自己權(quán)利的狀況同時(shí)存在，懂法的人在面對(duì)法律問(wèn)題時(shí)，又不愿意嚴(yán)守法律的制約，近年來(lái)還出現(xiàn)“鉆法律空子”職業(yè)人員，使得行政執(zhí)法的人文環(huán)境更加復(fù)雜。這些問(wèn)題的存在不僅不利于依法行政，而且也不利于社會(huì)在一個(gè)良好法律氛圍中，維護(hù)自己的合法權(quán)益。執(zhí)法的社會(huì)環(huán)境，指執(zhí)法活動(dòng)當(dāng)前的社會(huì)狀況，即社會(huì)生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系、社會(huì)風(fēng)氣等的狀況。當(dāng)前，執(zhí)法的社會(huì)環(huán)境不利于行政執(zhí)法的情況有：地方利益、部門利益、長(zhǎng)官意志、關(guān)系因素、人情因素等片面因素過(guò)多，長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期效益、社會(huì)穩(wěn)定與嚴(yán)肅執(zhí)法等分寸難以把握。
　　
　　（二）執(zhí)法心態(tài)的原因
　　
　　執(zhí)法心態(tài)，即執(zhí)法的內(nèi)在心理和外在態(tài)度。當(dāng)前，執(zhí)法心態(tài)不利于行政執(zhí)法的情況有，內(nèi)在心理方面：對(duì)工作的不夠敬業(yè)、不夠認(rèn)真負(fù)責(zé)，任意性與隨意性強(qiáng)。執(zhí)法的內(nèi)在心理問(wèn)題易于產(chǎn)生以下現(xiàn)象：認(rèn)定違法事實(shí)不清、定性不準(zhǔn)、行政處罰幅度不當(dāng)，適用法律不準(zhǔn)確、不完全，執(zhí)法目的不端正，在部門利益及個(gè)人利益的誘惑下，難作為的不作為，容易作為的濫作為，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)利益的能不作為就不作為，有經(jīng)濟(jì)利益的，不應(yīng)當(dāng)作為的也作為等等。表現(xiàn)在外在態(tài)度方面：對(duì)待行政相對(duì)人表現(xiàn)出過(guò)分的熱情或冷淡；以不文明、不誠(chéng)信的方式（變相的哄、嚇、詐、騙）收集、固定證據(jù)；想方設(shè)法的阻礙當(dāng)事人行使申辯、復(fù)議、訴訟等救濟(jì)權(quán)利；執(zhí)法擾民。執(zhí)法心態(tài)的不完美，影響公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，損害政府形象。
　　
　　（三）執(zhí)法素質(zhì)的原因
　　
　　執(zhí)法素質(zhì)，指執(zhí)法人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、職業(yè)品德素質(zhì)、身體素質(zhì)等綜合素質(zhì)。執(zhí)法素質(zhì)的問(wèn)題表現(xiàn)在：執(zhí)法過(guò)程中政治敏感性不強(qiáng)，忽視了執(zhí)法的政治效果；執(zhí)法能力不強(qiáng)，執(zhí)法的水平不高；執(zhí)法社會(huì)責(zé)任感不強(qiáng)，執(zhí)法形象不好等。執(zhí)法素質(zhì)方面的問(wèn)題，影響行政執(zhí)法的順利展開和執(zhí)法效果。
　　
　　三、解決行政執(zhí)法過(guò)程中已有問(wèn)題的主要措施
　　
　　我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的宏偉目標(biāo)已經(jīng)確定，而真正的法治社會(huì)的建立尚待進(jìn)一步的努力。執(zhí)法主體必須帶頭解決阻礙法治社會(huì)建立的各種困難和問(wèn)題。只有當(dāng)行政權(quán)力的行使符合法律規(guī)定的時(shí)候，才會(huì)產(chǎn)生良好的結(jié)果，否則必然對(duì)社會(huì)和個(gè)人產(chǎn)生巨大的侵害，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)將是解決行政中存在問(wèn)題的最為根本的對(duì)策。而在當(dāng)前的時(shí)代背景下，可以從以下幾個(gè)方面著手：
　　
　　（一）嚴(yán)格執(zhí)法
　　
　　嚴(yán)格執(zhí)法是法治國(guó)家的必然要求之一。行政執(zhí)法主體在執(zhí)法過(guò)程中，從立案前的審查到案件執(zhí)行完結(jié)，每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)程序、每一個(gè)步驟都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定，從行政執(zhí)法理念到行政執(zhí)法行為都應(yīng)當(dāng)符合法律的要求。行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)烈的守法意識(shí)。
　　
　　（二）理性執(zhí)法
　　
　　行政執(zhí)法是具體執(zhí)法人員操作的過(guò)程，在行政執(zhí)法過(guò)程中需要理性，特別是需要理性地處理好兩上方面的問(wèn)題，一是處理好合法性與合理性沖突的問(wèn)題，另一個(gè)是處理好自由裁量權(quán)行使的問(wèn)題。首先，關(guān)于理性地處理合法與合理問(wèn)題。案件處理的合法與合理經(jīng)常是統(tǒng)一的，即案件在處理后絕大多數(shù)情況下，能夠取得合法與合理的兼顧。但是在極個(gè)別情況下，也不排除合法與合理會(huì)出現(xiàn)矛盾與沖突。合法與合理的沖突出現(xiàn)，客觀地需要執(zhí)法人員理性處理，即在合法與合理之間做到正確權(quán)衡，在法律允許的范圍內(nèi)充分考慮合理性問(wèn)題，并在合法與合理的權(quán)衡選擇后做好善后工作問(wèn)題。由于社會(huì)的復(fù)雜多變，法律沒(méi)有覆蓋所有的領(lǐng)域，從而使得行政執(zhí)法主體享有較為廣泛的自由裁量權(quán)。行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用這種“自由裁量權(quán)”時(shí)，客觀地需要理性行使、合理運(yùn)用：自由裁量權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)正當(dāng)，應(yīng)當(dāng)符合事實(shí)本身的情況要求，應(yīng)當(dāng)遵循行政執(zhí)法道德的要求，不得違反有關(guān)法律規(guī)定的原則、精神的要求等。在理性執(zhí)法過(guò)程中，行政執(zhí)法人員在思想觀念上要克服幾個(gè)障礙：一是人本主義障礙，即克服重人治、輕法治，重個(gè)人權(quán)力、輕法制建設(shè)的的障礙；二是克服特權(quán)觀念障礙，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中只有責(zé)任，沒(méi)有特權(quán)，擺正“主人”和“公仆”的位置；四是克服權(quán)威主義障礙，任何行政執(zhí)法活動(dòng)，相對(duì)人沒(méi)有絕對(duì)服從的法律設(shè)定，而行政前的告知、聽取申辯，保障相對(duì)人的復(fù)議和訴訟權(quán)利的行使，是行政執(zhí)法人員的法定義務(wù)。
　　
　　（三）落實(shí)責(zé)任
　　
　　沒(méi)有責(zé)任的行政執(zhí)法機(jī)制，是不完善的執(zhí)法機(jī)制，要解決行政執(zhí)法過(guò)程中存在的執(zhí)法心態(tài)問(wèn)題、執(zhí)法素質(zhì)問(wèn)題、甚至抵制不良的執(zhí)法環(huán)境問(wèn)題，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任是一個(gè)可以選擇的途徑。但是必須強(qiáng)調(diào)，我們提倡的執(zhí)法責(zé)任制，不是行政執(zhí)法數(shù)量上的指標(biāo)，更不是行政執(zhí)法經(jīng)濟(jì)利益指標(biāo)，而是行政執(zhí)法效率上的指標(biāo)，行政執(zhí)法達(dá)到社會(huì)效果的指標(biāo)。辦理了多少大案要案是一種能力，防止了多少大案要案的產(chǎn)生是更高層次的能力。
　　
　　（四）切實(shí)提高行政執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)和普法能力
　　
　　切實(shí)提高執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)，建立一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊(duì)伍是解決行政執(zhí)法中存在問(wèn)題的最有效方法。提高行政執(zhí)法人員在辦理具體案件過(guò)程中的普法能力，是改善執(zhí)法外部環(huán)境的有效途徑。在行政執(zhí)法過(guò)程中，具體的執(zhí)法過(guò)程應(yīng)當(dāng)是一次普法教育的過(guò)程，而且是最直接、最具體、最能觸擊靈魂的的普法教育，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)抓住這一次機(jī)會(huì)進(jìn)行普法教育，從而為改善執(zhí)法環(huán)境做出自己應(yīng)有的努力。而行政執(zhí)法過(guò)程中普法教育最直接的表現(xiàn)是執(zhí)法人員本身素質(zhì)的展現(xiàn)。
　　
　　（五）充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的作用，使監(jiān)督機(jī)制真正發(fā)揮作用
　　
　　應(yīng)當(dāng)講，現(xiàn)在的監(jiān)督機(jī)制不能說(shuō)不健全。從內(nèi)部監(jiān)督到外部監(jiān)督，從公民個(gè)人監(jiān)督到司法監(jiān)督，在形式上都已具備必要的機(jī)制，但作用的發(fā)揮沒(méi)有完全到位，行政執(zhí)法人員沒(méi)有感到自己的行為隨時(shí)被監(jiān)督和隨時(shí)有被調(diào)查評(píng)判的可能。發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制的作用，將成為提高理想執(zhí)法、良性執(zhí)法、公正執(zhí)法最有效的保障之一。如充分發(fā)揮行政復(fù)議機(jī)關(guān)的作用將是避免行政訴訟案件發(fā)生的有力途徑。
　　
　　（六）切實(shí)善待執(zhí)法人員
　　
　　社會(huì)運(yùn)行的快節(jié)奏，行政執(zhí)法的高效率、高難度，行政執(zhí)法人員的高責(zé)任、高風(fēng)險(xiǎn)，僅靠懲戒制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)當(dāng)善待他們，讓他們切實(shí)地感受到崗位的重要。行政執(zhí)法的從業(yè)人員，政治上要有光榮的感覺、思想上要有崇高的感覺、經(jīng)濟(jì)上要有小康的感覺、精神上要有充實(shí)的感覺，上班要能感覺到集體的溫暖，下班要能感受到家庭的幸福。必要的勞逸結(jié)合、必要的身心保養(yǎng)、必要的后顧之憂的消除都是行政執(zhí)法管理者的責(zé)任。