摘要：鄉(xiāng)村治理既是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要目標(biāo)和內(nèi)容之一，又是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的保障條件。改革開放40年來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的結(jié)構(gòu)性變遷，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了新的態(tài)勢(shì)和問(wèn)題。培養(yǎng)農(nóng)村治理精英、建立新型現(xiàn)代鄉(xiāng)村共同體、再造新時(shí)代的鄉(xiāng)村文化，通過(guò)鄉(xiāng)村治理規(guī)范化和日常化，建立確實(shí)能為百姓提供服務(wù)、辦好實(shí)事的高效機(jī)制，是提高鄉(xiāng)村治理有效性的必由之路。

　　關(guān)鍵詞：自治;法治;德治;鄉(xiāng)村治理

　　鄉(xiāng)村振興是黨的十九大提出的新時(shí)期我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的基本戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略的提出開啟了農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的新征程，必將對(duì)我國(guó)農(nóng)村今后的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

　　一、鄉(xiāng)村治理：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障

　　黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，可以說(shuō)是我國(guó)社會(huì)主要矛盾的最重要的表現(xiàn)[1]。黨的十九大用“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”概括了鄉(xiāng)村振興的總要求。 這一總要求是貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”理念的必然選擇，是“五位一體”總體布局在新時(shí)代“三農(nóng)”工作中的重要體現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的根本目標(biāo)和要求就是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化。正如黨的十九大指出的建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略最重要的也是最符合農(nóng)民意愿的就是盡快實(shí)現(xiàn)生活富裕，在此基礎(chǔ)上再滿足農(nóng)民對(duì)美好生活的追求。鄉(xiāng)村治理作為一種與鄉(xiāng)村振興密切相關(guān)的社會(huì)運(yùn)行活動(dòng)，是國(guó)家治理的基石。鄉(xiāng)村治理既是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一個(gè)重要目標(biāo)和內(nèi)容，又是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。[2]改善鄉(xiāng)村治理，即鄉(xiāng)村治理有效也是國(guó)家的基本方略，是固本安邦之策。

　　第一，鄉(xiāng)村治理是廣大農(nóng)民獲得公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的必要路徑和平臺(tái)。農(nóng)民對(duì)于公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求相當(dāng)一部分是通過(guò)鄉(xiāng)村治理的平臺(tái)得以滿足的。政府通過(guò)村自治組織(村“兩委”)確定救助對(duì)象和項(xiàng)目實(shí)施對(duì)象，政府的許多惠農(nóng)支農(nóng)舉措和項(xiàng)目也大多通過(guò)村“兩委”的路徑輸送到農(nóng)民手中。鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的“最后一公里”。鄉(xiāng)村治理不完善，國(guó)家治理就缺乏最重要的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村公共設(shè)施的建設(shè)、社會(huì)生活秩序的維護(hù)，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，都需要通過(guò)鄉(xiāng)村治理得以實(shí)現(xiàn)。

　　第二，鄉(xiāng)村治理發(fā)揮著精神凝聚、文化傳承和人格教化的功能。有效地達(dá)到 “善治”的鄉(xiāng)村治理，就會(huì)在村民中形成較強(qiáng)的凝聚力，村民對(duì)自己村莊的歸屬感和認(rèn)同感就會(huì)不斷增強(qiáng)。傳統(tǒng)的優(yōu)秀鄉(xiāng)土文化需要通過(guò)鄉(xiāng)村治理得以傳承和發(fā)揚(yáng)光大;淳樸的民風(fēng)也需要通過(guò)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的培育不斷積累和擴(kuò)大影響。總之，鄉(xiāng)村治理在國(guó)家治理中處于最基礎(chǔ)的地位。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，鄉(xiāng)村治理發(fā)揮的政治、社會(huì)和文化功能將成為農(nóng)村農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基本條件。農(nóng)民需要和諧、美好和宜居的社會(huì)生活環(huán)境，這一切都需要通過(guò)有效的鄉(xiāng)村治理來(lái)實(shí)現(xiàn)。

　　二、鄉(xiāng)村治理所面對(duì)的鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境

　　改革開放40年來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和環(huán)境發(fā)生了巨大的變遷。正是農(nóng)村翻天覆地的結(jié)構(gòu)性變化，引發(fā)鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了新的態(tài)勢(shì)和問(wèn)題。

　　第一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的支配下，農(nóng)村的資源不足以維持農(nóng)村的生存發(fā)展。這一方面導(dǎo)致了人口的外流，另一方面引發(fā)了農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村內(nèi)部資源和政府項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)，能力較強(qiáng)的農(nóng)民總是能獲得較多的資源[3]，鄰里之間的互助關(guān)系被市場(chǎng)化的利益交換關(guān)系代替 ，人際關(guān)系疏遠(yuǎn)的趨向比較明顯，與鄉(xiāng)土社會(huì)相適應(yīng)的觀念和價(jià)值影響力減弱，傳統(tǒng)意義上的村落共同體的凝聚力下降，這些都成為鄉(xiāng)村共同體式微乃至衰落的根源。表現(xiàn)為鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)發(fā)展差距的拉大、人口的流失、鄉(xiāng)村精英向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，公共服務(wù)的滯后、社區(qū)公共生活的衰落、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)價(jià)值和公共價(jià)值的耗散等等，從而使鄉(xiāng)村治理遭遇諸多困難。 治理失靈成為鄉(xiāng)村社會(huì)治理面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。例如，由于集體經(jīng)濟(jì)萎縮乃至瓦解和公共資源匱乏，導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重不足;農(nóng)民訴求渠道不夠通暢，群眾的許多正當(dāng)利益訴求得不到有效解決;一些社會(huì)問(wèn)題例如人情消費(fèi)和婚娶消費(fèi)成為農(nóng)民的沉重負(fù)擔(dān)，不能得到及時(shí)解決和糾正[4]。

　　第二，隨著大批農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出謀生就業(yè)，農(nóng)村精英和能人的流失嚴(yán)重，鄉(xiāng)村治理遭遇人才缺乏、權(quán)威不足的困境，大批農(nóng)民的兩棲式謀生方式，也給鄉(xiāng)村社會(huì)治理帶來(lái)了不少困難。改革開放以來(lái)，特別是21世紀(jì)以后，我國(guó)工業(yè)化速度加快，對(duì)勞動(dòng)力需求愈益旺盛。由于鄉(xiāng)村資源相對(duì)稀缺，經(jīng)濟(jì)比較效益低下，農(nóng)民進(jìn)城打工的收入遠(yuǎn)大于務(wù)農(nóng)收入，這就促使大批農(nóng)民流動(dòng)到城鎮(zhèn)就業(yè)，形成了龐大的農(nóng)民工流動(dòng)大軍。由于無(wú)法承受高昂的城市生活成本，大部分農(nóng)民工并沒(méi)有完全融入城市，加之鄉(xiāng)村的承包地和住房仍然是規(guī)避市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)的依賴性資源，農(nóng)民并不會(huì)輕易放棄。于是，他們往返于城鄉(xiāng)之間，一方面在城鎮(zhèn)打工，以期獲得較高的收入，另一方面，堅(jiān)守著自己的承包地和住宅。當(dāng)大多數(shù)農(nóng)民工選擇這種“雙棲”的就業(yè)模式和“雙飛”的生活方式時(shí)，村落只是他們與家人的團(tuán)聚之地，鄉(xiāng)村的治理與他們既是密切相關(guān)的，又是他們難以顧及和參與的。[5]而隨著大批青壯年外出打工，鄉(xiāng)村精英也大部分流失，農(nóng)村的老齡化、空心化狀況使鄉(xiāng)村治理難以正常運(yùn)行。

　　第三，農(nóng)村稅費(fèi)改革前，基層政府的財(cái)政很大程度上需要從鄉(xiāng)村收取的費(fèi)用(稅收、“三提五統(tǒng)”及其他共同生產(chǎn)費(fèi))來(lái)維持，而現(xiàn)在農(nóng)村不再是基層財(cái)政的提供者。2000年以后, 國(guó)家進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革, 減稅和規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān), 并在2006年取消了農(nóng)業(yè)稅和各種專門面向農(nóng)戶的收費(fèi)[6]。國(guó)家反過(guò)來(lái)向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移資源，且轉(zhuǎn)移的資源量在不斷增加，包括通過(guò)各種惠農(nóng)政策直接補(bǔ)貼給農(nóng)民或是通過(guò)實(shí)施各種項(xiàng)目來(lái)推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。對(duì)于鄉(xiāng)村自治組織——村 “兩委”干部的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也越來(lái)越高，村“兩委”在很大程度上是基層政府在鄉(xiāng)村的代理人。村干部主要完成基層政府交辦的工作，執(zhí)行鄉(xiāng)村政策以及實(shí)施政府項(xiàng)目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。由此產(chǎn)生的問(wèn)題：一是村干部與基層政府的利益關(guān)系更加緊密，而難以做到真正為農(nóng)民利益代言;二是政府項(xiàng)目實(shí)施就是國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的資源輸入，農(nóng)民之間在爭(zhēng)做項(xiàng)目的受惠者時(shí)形成了競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。由于對(duì)村干部在項(xiàng)目實(shí)施的統(tǒng)籌執(zhí)行過(guò)程中缺乏有效監(jiān)督制約，村干部很難做到公正公平，難免優(yōu)親厚友，甚至一些村干部與民爭(zhēng)利、暗箱操作和中飽私囊，從而疏離了他們與村民的關(guān)系，鄉(xiāng)村治理的權(quán)威性就會(huì)受到損害。

　　鄉(xiāng)村治理的一個(gè)關(guān)鍵是如何處理國(guó)家(政府)干預(yù)與村民自治的關(guān)系。鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐說(shuō)明，村民自治實(shí)際上從來(lái)都是在政府的主導(dǎo)和干預(yù)下運(yùn)行的。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則介入到鄉(xiāng)村日常生活中，僅僅依靠鄉(xiāng)村自身的資源難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的自治。農(nóng)村稅費(fèi)改革成為國(guó)家與鄉(xiāng)村關(guān)系的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。國(guó)家在停止了對(duì)鄉(xiāng)村的資源汲取后，反過(guò)來(lái)通過(guò)投入來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村治理的干預(yù)，而且為了強(qiáng)化干預(yù)，往往派駐包村干部或不斷循環(huán)的駐村工作隊(duì)，乃至將村干部進(jìn)行行政化管理，但這都不能成為國(guó)家在村級(jí)層面的穩(wěn)定機(jī)構(gòu)[3]。國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村治理在人力和資源上的巨大投入往往不能收到相應(yīng)的效果。

　　三、多措并舉，實(shí)行有效的鄉(xiāng)村治理

　　治理有效作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求之一，是針對(duì)鄉(xiāng)村治理“失靈”的現(xiàn)狀提出的，反映了黨和政府在鄉(xiāng)村治理上的新導(dǎo)向和新目標(biāo)。鄉(xiāng)村治理應(yīng)是以建立和完善黨和政府的基層組織為核心，以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，包括農(nóng)村文化、民生、生態(tài)等在內(nèi)的鄉(xiāng)村治理水平的整體性提升。[7]這就是說(shuō)，鄉(xiāng)村治理重在實(shí)效，解決實(shí)際問(wèn)題。建立起與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的、高效公正的治理機(jī)制。一是要滿足廣大農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求。通過(guò)公共服務(wù)的均等化、特別是在社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面向鄉(xiāng)村傾斜，不斷改善鄉(xiāng)村公共服務(wù)條件，真正能夠有效化解社會(huì)矛盾，為廣大農(nóng)民排憂解難，為他們及其后代的成長(zhǎng)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。二是不斷增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)家鄉(xiāng)的認(rèn)同感和歸屬感，增強(qiáng)鄉(xiāng)村社區(qū)的凝聚力，使守望相助的和諧的人際關(guān)系成為鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的主流。三是鄉(xiāng)村共同體能夠帶領(lǐng)和幫助廣大農(nóng)民應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，不斷提高生活水平。如何治理有效，按照黨的十九大提出的“三治”(自治、法治、德治)結(jié)合的思路，考慮可以從以下方面著手。

　　第一，鄉(xiāng)村治理規(guī)范化和日常化。基層政府與村級(jí)自治組織的關(guān)系是鄉(xiāng)村治理的基本關(guān)系。一方面基層政府系國(guó)家治理的基礎(chǔ)。國(guó)家在鄉(xiāng)村發(fā)展方面的戰(zhàn)略、惠農(nóng)政策和投入的建設(shè)項(xiàng)目都需要基層政府的貫徹執(zhí)行。另一方面，村民自治制度的實(shí)行又使基層政府不能采取越俎代庖的方式來(lái)干預(yù)鄉(xiāng)村治理。因此，有專家建議“基層政府向村莊派駐穩(wěn)定的行政性村級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)以承接村莊的各項(xiàng)行政工作。行政性村莊干部在充分了解村莊情況的基礎(chǔ)上保障國(guó)家的惠農(nóng)政策按照政策要求在基層得到實(shí)施”[3]。還有一些地方正借基層治理現(xiàn)代化來(lái)推進(jìn)村級(jí)治理的規(guī)范化, 主要表現(xiàn)就是試圖通過(guò)為農(nóng)民提供日常化規(guī)范化服務(wù)達(dá)到農(nóng)村善治, 表現(xiàn)出來(lái)的就是村干部的脫產(chǎn)化、正規(guī)化、職業(yè)化[6]。當(dāng)然，實(shí)施村干部的脫產(chǎn)化、正規(guī)化、職業(yè)化，還處于探索階段，這涉及鄉(xiāng)村基本治理制度的改革，然而這并非不可能。現(xiàn)在一些地區(qū)的村干部實(shí)際已經(jīng)在領(lǐng)取工資，特別是一些財(cái)政狀況好的地區(qū)，村干部的工資水平已經(jīng)比較高了，目前還有逐步提高的趨勢(shì)，一些地方還為村干部辦理城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。這種類似于準(zhǔn)國(guó)家工作人員的待遇，表明實(shí)現(xiàn)村干部的正規(guī)化、職業(yè)化只有一步之遙。

　　第二，建立確實(shí)能為百姓提供服務(wù)、辦好實(shí)事的高效鄉(xiāng)村治理機(jī)制。在鄉(xiāng)村，農(nóng)民需要的公共服務(wù)，一類是由政府直接提供的行政類公共服務(wù)，一類是由鄉(xiāng)村自治組織為農(nóng)民提供的公共服務(wù)，包括村“兩委”受政府委托為農(nóng)民提供的服務(wù)。政府制定公共政策時(shí)，必須以需求為導(dǎo)向，充分體現(xiàn)民意，確實(shí)提供能夠滿足農(nóng)民、特別是經(jīng)濟(jì)狀況差的那一部分農(nóng)民所需要公共產(chǎn)品。同時(shí)，還要注意建立兩個(gè)機(jī)制。一是溝通交流機(jī)制。鄉(xiāng)村治理是政府聯(lián)系廣大農(nóng)民群眾的紐帶，農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體。國(guó)家通過(guò)鄉(xiāng)村治理機(jī)制，了解農(nóng)民訴求，也通過(guò)這一機(jī)制讓廣大農(nóng)民了解政府的各種政策和惠農(nóng)項(xiàng)目。因此，鄉(xiāng)村治理機(jī)制的溝通交流功能把政府和農(nóng)民連接起來(lái)，使政府能真正體察民情、了解民意，制定實(shí)施符合實(shí)際、能真正取得實(shí)效的各項(xiàng)政策和項(xiàng)目;而普通農(nóng)民也可以在鄉(xiāng)村治理中了解政府的政策和惠農(nóng)項(xiàng)目，并且反饋?zhàn)陨淼囊庖姾徒ㄗh。顯然，這一保障下情上傳和上情下達(dá)的暢通的溝通交流機(jī)制，對(duì)政府和農(nóng)民來(lái)說(shuō)，都是不可或缺的。二是督查糾錯(cuò)機(jī)制。針對(duì)村干部執(zhí)行政策的偏差乃至濫用權(quán)力和以公權(quán)謀取私利的問(wèn)題，必須建立起有效的監(jiān)督督查制度，保證有腐必究，有錯(cuò)必糾。[4]

　　第三，培養(yǎng)農(nóng)村治理精英。近年來(lái)，一批返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工、農(nóng)村致富能人和受過(guò)高等教育的返鄉(xiāng)或下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的青年，由于學(xué)歷高、經(jīng)驗(yàn)豐富或能力較強(qiáng)并比較富裕而被稱為新鄉(xiāng)賢 。新鄉(xiāng)賢可以發(fā)揮傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳所具有的社會(huì)教化職能，同時(shí)其知識(shí)和能力也可以在化解鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾，帶動(dòng)村民應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮積極作用。[8]新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理途徑有多種：一是在議事會(huì)這樣的機(jī)構(gòu)中發(fā)表意見，作為咨詢建議供鄉(xiāng)村治理者參考吸納。二是一些鄉(xiāng)賢直接成為兼業(yè)的鄉(xiāng)村治理的參與者，比如在從事自身主業(yè)的同時(shí)，可以在村民自治組織中擔(dān)任一定的職位。在加強(qiáng)鄉(xiāng)村黨組織和村委會(huì)的建設(shè)中，新鄉(xiāng)賢可以進(jìn)入村 “兩委”中。三是一些鄉(xiāng)賢自愿通過(guò)選拔成為職業(yè)化的鄉(xiāng)村工作人員。當(dāng)然，這樣的制度需要對(duì)他們的收益作出合適的安排，比如他們的身份、收入和社會(huì)保險(xiǎn)(特別是養(yǎng)老保險(xiǎn))等。發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的作用，能減少政府治理成本，使鄉(xiāng)村治理資源得到充分利用。

　　第四，建立新型現(xiàn)代鄉(xiāng)村社區(qū)，積極培育鄉(xiāng)村共同體。要通過(guò)鄉(xiāng)村治理，使村落成為現(xiàn)代農(nóng)民生活的共同體，并擴(kuò)大農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村治理的參與，增強(qiáng)鄉(xiāng)村社區(qū)的凝聚力。一是要使農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村治理有迫切的需求，使農(nóng)民真正感受到鄉(xiāng)村社區(qū)與自身利益休戚與共的關(guān)系。政府在實(shí)施各項(xiàng)惠農(nóng)政策和鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，一定要堅(jiān)持普惠性和救濟(jì)性相結(jié)合的原則，以公平、公正為基本指導(dǎo)思想，讓所有農(nóng)民都能享受到發(fā)展改革的成果。二是通過(guò)鄉(xiāng)村社會(huì)組織的形式擴(kuò)大農(nóng)民對(duì)社會(huì)治理的參與。鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)育不全對(duì)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了負(fù)面影響。要通過(guò)各種社會(huì)組織的形式，讓廣大農(nóng)民參與自己家鄉(xiāng)的建設(shè)發(fā)展。一些地方成立的議事會(huì)、老人會(huì)等組織，對(duì)鄉(xiāng)村治理發(fā)揮了積極的功能，值得借鑒。

　　第五，培育再造新時(shí)代的鄉(xiāng)村文化，提高村民素質(zhì)。扎根于鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)土文化蘊(yùn)涵著深厚和豐富的歷史文化傳統(tǒng)，并且是中華民族傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)。中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)在漫長(zhǎng)的歷史長(zhǎng)河中形成了一整套禮儀習(xí)俗和行為道德規(guī)范[1]，成為鄉(xiāng)土社會(huì)的粘合劑和穩(wěn)定劑。當(dāng)然，再造鄉(xiāng)村文化，關(guān)鍵是提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)，前提是辦好鄉(xiāng)村教育，讓更多的農(nóng)民接受更好的文化教育。

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