摘要：三亞城市社區(qū)建設(shè)在短短的20年里蓬勃發(fā)展，使三亞城市的面貌正經(jīng)歷日新月異的變化；但其發(fā)展與其快速發(fā)展的旅游市場、城市發(fā)展的需求相比仍有很大距離，本文社會學(xué)論文立足本土現(xiàn)實，關(guān)注社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)管理創(chuàng)新問題。只有從城市社區(qū)管理體制的層面理順各類職能關(guān)系，才能從源頭上解決社區(qū)建設(shè)中存在的問題。論文對三亞城市社區(qū)管理的現(xiàn)狀分析入手，提出了重新劃分社區(qū)規(guī)模和創(chuàng)新社區(qū)管理模式的建議。
　　關(guān)鍵詞：三亞；社區(qū)建設(shè)；社區(qū)管理
　　一、問題的提出
　　社區(qū)建設(shè)在國外被稱為社區(qū)發(fā)展，最早由美國社會學(xué)家弗蘭克•發(fā)林頓于1915年提出，這一概念主要針對西方國家伴隨工業(yè)化而出現(xiàn)的一些社會問題，認(rèn)為應(yīng)通過開展城市社區(qū)“睦鄰運動”和“社區(qū)福利中心”等運動，充分利用社區(qū)的人力物力，培養(yǎng)社區(qū)成員的自治精神和互助精神，緩解社會矛盾，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。二戰(zhàn)后，社區(qū)發(fā)展成為聯(lián)合國倡導(dǎo)的一項世界性運動，其宗旨是加強(qiáng)政府同社區(qū)的聯(lián)系，充分發(fā)揮社區(qū)成員的積極性，利用社區(qū)自身力量提高社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會和文化狀況，以社區(qū)發(fā)展帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。
　　20世紀(jì)80年代末，在探索城市化道路過程中，我國學(xué)者提出了社區(qū)建設(shè)的概念，但并未形成專門的理論。1991年民政部使用了社區(qū)建設(shè)這一概念，旨在以社區(qū)建設(shè)為切入點，強(qiáng)化城市基層社會的管理，加強(qiáng)城市基層政權(quán)和群眾自治組織的建設(shè)。由此，具有時代特色的社區(qū)建設(shè)運動開始在全國起步，并推動了社區(qū)建設(shè)理論的研究浪潮。自90年代中葉以來，社區(qū)建設(shè)開始在我國部分大中城市展開。90年代末，民政部在北京、上海、天津、南京、青島、沈陽、武漢等城市設(shè)立了26個“全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”，目的是通過實驗區(qū)的實踐總結(jié)和經(jīng)驗概括，得出社區(qū)建設(shè)的基本思路、操作原則和程序，在全國進(jìn)行示范和推廣，以提高城市基層管理水平。在黨的十六屆六中全會上，明確提出要“推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，完善基層服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)”，其目的是要“實現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接、政府依法行政和居民依法自治良性互動”，“把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”。
　　三亞市作為我國最南端的城市，特殊的地理位置和環(huán)境使其擁有得天獨厚的旅游資源：它不僅具備現(xiàn)代國際旅游五大要素——陽光、海水、沙灘、綠色植被、潔凈空氣，而且還擁有河流、港口、溫泉、巖洞、田園、熱帶動植物、民族風(fēng)情等各具特色的旅游資源。不可否認(rèn)，三亞有得天獨厚的自然資源，但隨著后現(xiàn)代消費社會的來臨，高層次的旅游者更關(guān)注旅游地的文化消費。加上三亞的快速發(fā)展，使其由上世紀(jì)80年代初的以漁港為中心的集市至今的30年時間里，三亞的期間戶籍人口增長約5倍（從5萬到25萬），建成區(qū)面積擴(kuò)張約10倍（從2.5平方公里到25平方公里），再加上目前尚未取得確切數(shù)據(jù)的流動人口，三亞作為一個中等城市的雛形已經(jīng)形成。除了得天獨厚的旅游資源及社會快速發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)外，三亞市的城市管理還需要面對更多的社會現(xiàn)實。比如來三亞市人口的季節(jié)流動性，使三亞成為了名符其實的“移民城市”；這樣在三亞市民中既沒有很強(qiáng)的傳統(tǒng)道德的約束，現(xiàn)代化的商業(yè)約束也不夠，導(dǎo)致市民間可依賴關(guān)系、信任關(guān)系的缺失，由此帶來一系列社會問題（如社會治安、城市管理）。社區(qū)是城市的“細(xì)胞”，是在一定地域內(nèi)發(fā)生社會活動和社會關(guān)系、有特定生活方式并具有成員歸屬感的人群所構(gòu)成的社會生活共同體。形成有歸宿感的社區(qū)對于城市居民來說至關(guān)重要，因為社區(qū)是市民日常生活的空間，它應(yīng)該滿足人們豐富多樣的物質(zhì)和精神文化生活需求，尤其是注重促進(jìn)和提高人們生存和發(fā)展的生活質(zhì)量，并在社區(qū)內(nèi)形成出入相友、守望相助的熟人社會，而作為旅游城市的三亞則更需要這種城市的親和力。此外，社區(qū)作為社會的縮影，它的發(fā)展?fàn)顩r是評價一個社會的文明程度和生活質(zhì)量的基本尺度。因此，社區(qū)建設(shè)對于三亞市城市品位的提升、城市親和力的增強(qiáng)起著重要作用，社區(qū)建設(shè)是三亞城市發(fā)展的基石。本文僅對三亞社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)管理創(chuàng)新問題提出初步想法，以供商榷。
　　二、社區(qū)管理創(chuàng)新是社區(qū)建設(shè)實踐發(fā)展的必然要求
　　1990年后期，為解決城市發(fā)展中的緊迫問題，一些大城市開始了對傳統(tǒng)社區(qū)管理體制改革。如上海市提出并實施的“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”構(gòu)想。由于通過城市社區(qū)建設(shè)能夠解決原有體制中難以解決的社會問題，從而引起中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。1998年，根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于“加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)，充分發(fā)揮街道辦事處、居委會的作用”的要求，民政部在全國選定26歌國家級社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)，開展社區(qū)建設(shè)的實驗和探索，一直到2001年社區(qū)建設(shè)在全國范圍展開，各地在結(jié)合本地實際的基礎(chǔ)上進(jìn)行了大量的改革和創(chuàng)新，涌現(xiàn)出了“上海模式”、“沈陽模式”、“江漢模式”、“青島模式”等各具特色、各有創(chuàng)新的社區(qū)建設(shè)典型，積累了較為豐富的經(jīng)驗。
　　從上述四種在全國產(chǎn)生了較大影響的社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗做法和設(shè)想來看，不管是以行政延伸為特征的“四級網(wǎng)絡(luò)”構(gòu)想（以“上海模式”為代表），還是明確提出社區(qū)自治的目標(biāo)模式（“沈陽模式”和“江漢模式”為代表），以及以社區(qū)公共服務(wù)體制架構(gòu)為突破點的做法（青島、南京、天津等城市為代表），都已經(jīng)不再是將社區(qū)建設(shè)作為一項單純的社會工作或者對原有體制的局部性變動，而是尋求在新的經(jīng)濟(jì)和社會框架下如何以社區(qū)為基礎(chǔ)更有效的解決城市社區(qū)的治理之道。這就必然涉及到對原有城市社區(qū)管理體制的創(chuàng)新。
　　可以說，從表面上看，社區(qū)建設(shè)只是圍繞如何完善社區(qū)自治組織的功能及加強(qiáng)其有效運作而展開的。但在實質(zhì)上，社區(qū)建設(shè)背后隱藏的是我國社區(qū)管理體制改革的重大背景。只有從城市社區(qū)管理體制的層面理順各類職能關(guān)系，才能從源頭上解決社區(qū)建設(shè)中存在的問題。同時，城市基層社區(qū)管理體制創(chuàng)新又是伴隨著社區(qū)建設(shè)的進(jìn)展而逐漸提出來的，是從社區(qū)建設(shè)的實踐中提出的現(xiàn)實要求。
　　三、三亞城市社區(qū)管理的現(xiàn)狀分析
　　三亞于1984年設(shè)立三亞市（縣級），1987年升格為地級市。到今年，已經(jīng)是三亞升格為地級市的第二十四年。在這二十四年里，三亞市的行政體制可以說是市政府一級運行的。三亞市下設(shè)河?xùn)|與河西兩個區(qū)管委，按照《中共三亞市委、三亞市人民政府關(guān)于印發(fā)三亞市黨政機(jī)構(gòu)改革實施方案的通知》（三發(fā)[2001]8號）文件規(guī)定，區(qū)管委是三亞市政府的派出機(jī)關(guān)，主要具有管理職能（包括市政建設(shè)、人口與計劃生育、社會治安、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生等）；領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)各基層事業(yè)單位和社區(qū)居委會、村委會工作的職能；服務(wù)和協(xié)調(diào)的職能。自三亞市黨政機(jī)構(gòu)改革實施以來，大大的促進(jìn)了三亞市的發(fā)展；但隨著三亞市的進(jìn)一步發(fā)展，現(xiàn)行的行政管理體制已不能完全滿足城市發(fā)展的需要。這主要表現(xiàn)在以下方面：
　　1、區(qū)管委處境的尷尬。
　　區(qū)管委作為市政府的派出機(jī)構(gòu)不是一級政府，而政府的各職能部門有工作要落實到基層時，大多選擇將工作分派到區(qū)管委，這樣導(dǎo)致區(qū)管委負(fù)擔(dān)過重，又沒有相應(yīng)的權(quán)力；而在執(zhí)行職能部門的任務(wù)時又必然逐漸膨脹了自身的機(jī)構(gòu)設(shè)置，也感覺自身需要加設(shè)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)相應(yīng)工作，這樣在實際操作中，區(qū)管委還是成為了似是而非的一級政府。
　　2、市職能部門、區(qū)管委、社區(qū)居委會職責(zé)不清。
　　職能部門有具體工作，有時通過區(qū)管委下達(dá)，有時也可直接下派到社區(qū)居委會。這樣可能導(dǎo)致信息傳播不暢，效率不高，居委會受多重領(lǐng)導(dǎo)。職責(zé)不清，則會影響到職能部門、區(qū)管委、社區(qū)居委會三方面的積極性。
　　四、三亞城市社區(qū)管理創(chuàng)新建議
　　1、重新科學(xué)合理的劃定社區(qū)地域。
　　界定社區(qū)至少應(yīng)包含三方面要素：一是一定的地域；二是共同生活在這一地域中的一定數(shù)量的人口；三是社區(qū)中具有一定的資源，能夠基本滿足社區(qū)居民多方面的生活需求。
　　從總體上看，由于我國城市中長期實行的是“單位制度”，城市居民的各種需求一般習(xí)慣于依靠所在單位來解決，而且城市居民區(qū)也基本上是按照行政區(qū)劃的劃分和單位宿舍區(qū)、家屬大院的設(shè)置而劃分的，缺乏一般鄉(xiāng)村社區(qū)所具有的血緣和地緣紐帶，因而城市居民對于所居住的社區(qū)的歸屬意識和認(rèn)同感弱于農(nóng)村。
　　據(jù)我們初步調(diào)查，三亞市目前的社區(qū)居委會轄區(qū)作為社區(qū)并不合適。河?xùn)|區(qū)總面積52平方公里，人口86697人，27478戶，共有12個城市社區(qū)居委會和2個農(nóng)村村委會。那么，平均每個居委會（村委會）的面積為4平方公里，人口為6669人，戶數(shù)為2114戶。河西區(qū)是三亞市的主城區(qū)和主要商業(yè)區(qū)，現(xiàn)有111475常住人口，32292戶，共有15個社區(qū)居委會（因?qū)�今年八月底新成立的三個社區(qū)未作調(diào)查了解，故不包括在內(nèi)），平均每個社區(qū)居委會人口7432人，戶數(shù)2153戶。但具體到每個居委會（村委會）面積大小、人口多少的分布是非常不均的。最大的社區(qū)人口已達(dá)35000人（加上了流動人口），若按照每戶3人計算，也已經(jīng)達(dá)到了11667戶，這樣的社區(qū)居委會人口規(guī)模是少見的。
　　居委會規(guī)模過小容易導(dǎo)致兩方面的問題：一是轄區(qū)內(nèi)的資源不足，規(guī)模太小所能開發(fā)和使用的資源相當(dāng)有限，很難滿足居民生活的基本需要；二是居委會管理能力浪費，每個居委會都要有3～5名工作人員，有一定的辦公場所，有的僅幾百戶的居委會也要有機(jī)構(gòu)、有經(jīng)費，不利于資源的充分有效利用。而居委會過大也導(dǎo)致管理不到位或根本無力管理。
　　關(guān)于居委會的人口規(guī)模在《中華人民共和國城市居民委員會組織法》中有明確規(guī)定：“居民委員會根據(jù)居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在100戶至700戶的范圍內(nèi)設(shè)立。”但這是在1989年的條件下設(shè)定的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。隨著實踐發(fā)展應(yīng)該有所變化，全國各地都希望能有一個法定的標(biāo)準(zhǔn)，但這種希望是不現(xiàn)實的，中央最多只能給出建議指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，各地還得根據(jù)實際情況來使社區(qū)地域劃分更優(yōu)化。
　　三亞市社區(qū)的界定和重新劃分是一項系統(tǒng)工程，不能拍腦瓜做決定。一方面是因為社區(qū)既建立在一定地域基礎(chǔ)上，更建立在一定人口和居民的認(rèn)同感的基礎(chǔ)上；兩一方面，社區(qū)的地域劃分必須與社區(qū)的組織建設(shè)相結(jié)合，這樣才能理順管理關(guān)系。因此，必須了解掌握三亞市的實際情況，提出一定標(biāo)準(zhǔn)，但不能限于一個標(biāo)準(zhǔn)、一個模式，即使將一個居委會定位為一個社區(qū)，也應(yīng)根據(jù)臨近社區(qū)的資源分布情況進(jìn)行共同開發(fā)和利用，而不必過于強(qiáng)調(diào)社區(qū)的“邊界”。
　　隨著三亞城市發(fā)展，三亞社區(qū)地域劃分逐漸顯露出其不合理，有必要進(jìn)行合理調(diào)整。地域調(diào)整必須與社區(qū)組織建設(shè)、城市社區(qū)管理與服務(wù)體制綜合考慮才可能做到合理。
　　2、創(chuàng)新三亞城市社區(qū)管理模式。 
　　筆者認(rèn)為，根據(jù)未來的發(fā)展趨勢和三亞城市的實際狀況可以解放思想，大膽推出三亞城市治理新模式：
　　1全國通行的社區(qū)建設(shè)均在民政系統(tǒng)下進(jìn)行，三亞市民政局雖也為社區(qū)建設(shè)的主管職能部門，但其牽頭力度明顯不夠，建議設(shè)立市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、民政局牽頭、各部門配合的“社區(qū)建設(shè)委員會辦公室”，簡化辦事程序，強(qiáng)化其綜合處置能力。這樣容易將條塊打通，真正向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)化。
　　2調(diào)整區(qū)管委的工作職能，使其具備街道辦事處的功能，在社區(qū)建設(shè)工作中理順其與民政局，居（村）委會的關(guān)系。民政局為社區(qū)建設(shè)的主管職能部門，區(qū)管委是市政府的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的工作職責(zé)，并具有市政府授予的行政執(zhí)法權(quán)。居委會是群眾自治組織，承擔(dān)反映民意的職責(zé)，并具有社區(qū)居民集體賦予的處置社區(qū)內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力。
　　3社區(qū)黨組織的社會化定位。即社區(qū)黨組織直屬市委領(lǐng)導(dǎo)，其主要職責(zé)一是研究社區(qū)問題，組織社區(qū)組織；二是作為社區(qū)辦事處和居委會之間的溝通媒介和協(xié)調(diào)中介。
　　上述論文城市治理新模式的建議應(yīng)有一個進(jìn)一步論證和逐步實施的過程。但這一模式不僅有解決條塊矛盾頑癥的優(yōu)勢，而且能使政府的行政權(quán)力和社區(qū)的社會規(guī)范在基層有機(jī)結(jié)合，從而改善政府與群眾之間的聯(lián)系。同時也可使執(zhí)政黨恢復(fù)動員群眾、組織群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，把握社會發(fā)展的方向，確立長期執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。
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