湖南省懷化市人口多耕地少，有七成耕地在丘陵山區，耕地后備資源不足。隨著工業化、城鎮化的發展，建設用地需求量不斷增加，保護耕地和保障發展之間的矛盾日益突。究其原因，其中很重要的一點是沒有很好地落實耕地保護共同責任機制。為更好地貫徹落實國土資源部“保增長、保紅線”的行動方案，懷化市進一步規范和完善耕地保護共同責任機制勢在必行。
　　一、懷化市耕地保護責任機制現狀：
　　（一）完善和落實耕地保護責任目標管理制度
　　2007年湖南省政府與市州政府簽訂了新一輪的土地管理和耕地保護目標管理責任書（2008-2012年），根據該責任書，懷化市耕地保有量不少于447.09萬畝，基本農田面積保持372.6萬畝不減少。2008年懷化市簽訂了市對縣的新一輪責任書。并按規定將有關責任目標層層分解落實，把這一內容列入市、縣、鄉、村四級目標責任考核范疇，建立嚴格的檢查和考核制度，把實現耕地保護和土地管理各項目標作為衡量縣（市、區）政府工作實績的重要指標。
　　（二）嚴把建設占用耕地審核、審批關，確保建設用地項目占一補一
　　建立了耕地后備資源庫、占補平衡項目庫、補充耕地儲備庫，嚴格實行補充耕地與建設用地項目逐一掛鉤制度，按規定落實耕地先占后補制度，足額繳納耕地開墾費；建立了耕地占補平衡臺帳，2008年全市共納入補充耕地儲備項目29個，可用于占補面積711.5285公頃。我市共批準建設占用耕地項目52宗，總用地面積7227.1261公頃，農用地面積3467.8478公頃，占用耕地面積1521.0836公頃。補充耕地按項目進行管理，建立了補充耕地項目庫，按照項目選址立項、規劃設計預算、評審、任務下達、資金投入、驗收、儲備、指標劃轉等程序實施。
　　（三）切實加強基本農田保護和建設
　　按照湖南省國土資源廳有關規定和要求，督促溆浦縣有目的、有步驟地實施省級基本農田示范區建設，該縣全年投入60萬元。完善縣、鄉、村三級基本農田保護目標責任制，印制并發放了村級《基本農田保護證》662份，編制了村級1：1萬基本農田保護圖，印制并發放21.1萬份到戶的基本農田保護責任卡。懷化市13個縣（市、區）基本農田數據庫均通過了湖南省國土資源廳驗收。建立了基本農田動態巡查、基本農田統計核查、定期報告、信訪舉報等制度。全年共受理調規占用基本農田建設項目27宗，補劃面積810.8495公頃。
　　（四）進一步強化違法占用耕地的執法監察
　　在懷化市范圍內開展了一次違法違規占用耕地的清查活動，全市共清查出違法占用耕地1226宗，其中農家樂22宗、商店4宗、村民建房924宗、礦山56宗、其他217宗，違法用地總面積1607畝，涉及耕地1402畝。僅2008年懷化市共發現涉及耕地的案件148件,面積20.12公頃,立案查處148件,結案141件,耕地查處率100%，結案率92%。
　　二、懷化市耕地保護責任機制存在的問題
　　懷化市耕地保護工作雖然取得了一定的成績，守住了保有量，實現了依法占用耕地的占補平衡，問題和困難依然存在，耕地保護面臨的形勢越來越嚴峻。主要存在的問題有：
　　（一）耕地保護責任目標考核落實不到位
　　耕地保有量面積和基本農田保護面積的統計還難以做到十分精確。耕地保護責任目標考核年末的耕地面積和基本農田面積均以各縣(市、區)上報數據和土地利用現狀圖數據為準，合法的建設用地進行了上報，但是對于違法用地的數量難以準確統計，土地開發整理項目實施新增耕地數量和結構調整、生態退耕、自然災害損毀減少耕地數量不能準確統計；基本農田的補劃質量難以保證。占好補差；耕地保護專項資金嚴重不足，影響了耕地保護工作的縱深開展。
　　（二）重點工程違法占用耕地現象較為嚴重，違法用地無法追究
　　近年來，國家、省、市的一批高速公路、水電站、輸變電線路等重點建設項目在懷化相繼開工建設，占用了大量的耕地。如托口電站、銅灣電站、清水塘電站等省重點水電項目雖然辦理了先行用地手續，但時效都已過期，處于違法用地狀態。此外市本級為了立項、爭取更多項目，也存在未批先用地的現象。如邵懷高速公路連接線配套工程等項目。
　　（三）村民建房占用耕地的現象比較突出
　　由于村民依法依規用地的法律意識淡薄，加之種地效益不如經商和打工，農民對耕地的珍惜情感下降，占用耕地建住房或商業用房的隨意性加大，他們認為在自己的承包耕地中建房是個人私事，是天經地義的，有的冒充災民和搬遷戶進行報批建房用地，有的機關干部和城鎮居民弄虛作假，冒充村民或伙同村民違法占耕地建房，這些現象尤以城郊結合部最為突出。
　　（四）耕地保護執法力度不夠
　　根據現行土地管理法律法規，非法占用耕地建房的，對于不符合土地利用總體規劃的，限期拆除新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀；對于符合土地利用總體規劃的，沒收新建的建筑物和其他設施，并處罰款。但實際執法過程中手段單一，只有沒收、罰款和強制拆除。強制執行必須申請人民法院執行，程序復雜，國土資源部門2008年曾對懷化市郊農村村民違法建房開展了專項執法查處活動，但執行難以到位。
　　（五）國土資源主管部門的管理工作不夠到位
　　市、縣兩級國土資源部門作為主管耕地保護的政府職能部門，客觀上由于政策和管理體制變化的影響，主觀上開拓進取，嚴格執法，狠抓落實不夠，因此在履行耕地保護工作中不夠到位。特別是國土基層站（所）工作人員辦公經費少，待遇差，在查處違法用地案件時，往往以收取罰沒款來彌補工作經費不足，不同程度助長了違法占用耕地特別是村民建房違法占用耕地的風氣蔓延。
　　三、增強懷化市耕地保護責任機制的對策措施
　　（一）創新耕地保護共同責任機制，明確不同責任主體的職責
　　實現耕地保護從“一家管、多家用”轉向“多家管、多家用”。共同責任機制將耕地保護目標納入政府年度綜合考核，實行行政首長問責制度，有利于強化各級政府的耕地保護意識，積極推進依法行政，更好地保護耕地。
　　1.建立由政府領導、多部門配合、社會監督、耕地權利人參與的耕地保護共同責任機制，堅守耕地紅線，確保糧食安全，促進經濟社會可持續發展。政府是耕地保護的行政責任主體，對本區域耕地保有量負總責，耕地保護責任要納入政府年度綜合目標考核。
　　2.為落實耕地保護共同責任機制，強化土地利用總體規劃的整體控制作用，構建科學用地管地機制，建立完善耕地保護責任目標考核制度。對年度耕地保護責任目標考核不合格，土地管理秩序混亂的，啟動行政首長問責，建立耕地保護監管體系，充分發揮行政執法監管、群眾監督、輿論監督和社會監督作用，構建全方位、多渠道、多關口、網絡化的耕地保護監管體系；建立耕地保護激勵機制，探索建立全市統籌協調、跨區縣的耕地區域有償調劑機制，運用市場手段，實行耕地保護責任目標的異地調劑和利益補償，提高各級政府保護耕地的積極性；加大耕地保護工作投入，加強耕地保護工作基礎建設等。
　　（二）加大耕地保護責任目標考核的問責力度
　　根據湖南省政府頒布的《市州政府土地管理和耕地保護責任目標考核辦法》，各市州人民政府每年組織自查，并向省人民政府報告土地管理和耕地保護責任目標的履行情況；由省人民政府委托省國土資源廳制定考核細則，對各市州土地管理和耕地保護責任目標履行情況進行考核，做出預警分析，并向省人民政府報告。建議切實履行市政府對各縣（市、區）政府關于耕地保護的垂直問責體制。切實建立市、縣、鄉、村四級負責、職責明確的垂直共同責任機制。
　　（三）加大地方人大的監督力度
　　《中共懷化市委懷化市人民政府關于加強糧食生產確保糧食安全的若干意見》（懷發[2008]6號）文件是個剛性文件，對當年非法占用基本農田5畝以上的鄉鎮、10畝以上的縣市區，黨政主要領導就地免職。但是文件的執行力度很軟弱，建議市人大進行監督。
　　（四）全面啟動土地違法問責制
　　監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部聯合修訂的《違反土地管理規定行為處分辦法》2009年就要開始依規進行問責。保證本行政區域內耕地總量不減少，確立土地違法問責制的啟動程序，是我國建立責任政府的一個重要標志。實施土地違法問責制的核心，是建立共同責任機制。國家的大體方針政策已經出臺，我們要在建立共同責任體制的基礎上，逐步建立各級政府的土地違法問責制。