本篇文章是一篇農(nóng)業(yè)政策研究論文，發(fā)表在《福建農(nóng)林大學學報》上，雜志是綜合性的農(nóng)業(yè)學術期刊，立足本校，面向社會，主要刊載作物科學、植物保護、園藝科學、林業(yè)科學、生命科學、動物科學、蜂學、資源與環(huán)境學、食品科學、材料工程、計算機與信息科學、機電工程、交通等及相關學科的基礎研究、應用研究和開發(fā)研究等方面的學術論文。讀者對象為國內(nèi)外有關專業(yè)的科技工作者、高等院校教師和研究生等。

　　中國入世在即，隨著世界農(nóng)產(chǎn)品市場形勢變化及我國與世貿(mào)組織成員就農(nóng)產(chǎn)品市場開放談判的進一步進行，我國必須及時有效地制定“十五”期間農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，積極應對入世沖擊，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展。美國是我國最大的農(nóng)業(yè)貿(mào)易伙伴之一，分析研究美國政府農(nóng)業(yè)扶持政策，對我國“十五”期間農(nóng)業(yè)政策制定具有極大的借鑒意義。

　　一、美國政府農(nóng)業(yè)扶持政策發(fā)展狀況分析

　　美國農(nóng)業(yè)政策由來已久，早在南北戰(zhàn)爭期間，美國政府就制定了一系列農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，為滿足不斷增長的國內(nèi)外需求起到了積極的推動作用。到了20世紀20~30年代，由于國內(nèi)外市場收縮和嚴重的生產(chǎn)過剩，美國農(nóng)業(yè)經(jīng)歷了空前嚴酷的危機。為了避免農(nóng)業(yè)部門的全面崩潰，從1933年羅斯福政府開始推行“新政”農(nóng)業(yè)政策，支持農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)業(yè)收入，到這些政策和技術進步使生產(chǎn)發(fā)展大大超過需求增長時，政府轉(zhuǎn)而制定擴大內(nèi)外需求的政策。所有這些政策的匯集，成為戰(zhàn)后歷屆政府推行的聯(lián)邦農(nóng)業(yè)政策體系。該政策體系主要包括以下三個方面：

　　(一)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、降低生產(chǎn)成本的政策。

　　1.發(fā)展農(nóng)業(yè)地區(qū)基礎設施建設。聯(lián)邦政府向農(nóng)業(yè)地區(qū)提供或資助發(fā)展交通運輸、供電和通訊事業(yè)。20世紀30~60年代，政府累計農(nóng)業(yè)投資88億美元，使680萬農(nóng)戶受益。

　　2.推動農(nóng)業(yè)科研和技術普及。聯(lián)邦政府通過各地建立起來的農(nóng)業(yè)院校、農(nóng)業(yè)試驗站和農(nóng)業(yè)技術推廣站三級機構推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和生產(chǎn)率的持續(xù)提高。此外，農(nóng)戶還可以通過農(nóng)業(yè)技術推廣站獲得有關市場、管理、氣象、病蟲害和技術方面的信息和指導。

　　3.提供農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)產(chǎn)品保險。農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)可以從政府獲得低息貸款轉(zhuǎn)而提供給農(nóng)戶。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司則為參加價格支持計劃的農(nóng)場主提供短期優(yōu)惠貸款。農(nóng)戶信貸管理局的貸款則帶有很大的補助性質(zhì)，它向受災地區(qū)提供利率很低的緊急貸款。1981年《農(nóng)業(yè)法》把這種緊急貸款作為援助遭受自然災害農(nóng)戶的主要方法，取代了70年代的直接補助。政府還為保險費用提供多至30%的補貼。

　　4.稅收優(yōu)惠。農(nóng)戶可以在收益多的年份提前支付開支，收益少的年份提前出售農(nóng)產(chǎn)品，以少繳所得稅。此外，農(nóng)戶還享有資產(chǎn)的“加速折舊”優(yōu)惠。

　　5.補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的投入。政府資助水利設施的興建和維修，提供價格低廉的農(nóng)業(yè)用水。為保護土地，政府還出資修造遞田，按等高線平整土地，施用石灰，等等。政府補貼的結果使農(nóng)戶在不增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的情況下，可以獲得更多的收成。

　　(二)價格和收入支持政策。

　　1.價格支持。為防止農(nóng)產(chǎn)品價格大幅度下跌，政府成立了農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，著手實施農(nóng)業(yè)價格支持計劃。支持計劃主要包括“直接收購”和“無追索權貸款”兩項。“直接收購”是指農(nóng)產(chǎn)品信貸公司為了支持某些農(nóng)產(chǎn)品價格，隨時準備以最低保證價格(即支持價格)從市場上收購任何數(shù)量的剩余農(nóng)產(chǎn)品。“無追索權貸款”是指農(nóng)戶以農(nóng)產(chǎn)品為擔保從農(nóng)產(chǎn)品信貸公司獲得貸款。在貸款期限內(nèi)(多為一年之內(nèi))，如果農(nóng)產(chǎn)品的市場價格高于貸款，農(nóng)戶可以還本付息，重新得到他的農(nóng)產(chǎn)品以投放市場;反之，在貸款到期時，則可以用擔保的農(nóng)產(chǎn)品來抵償，而不必歸還本息。政府通過價格支持政策，總可以讓農(nóng)戶獲得高于市場的售清價格(即長期均衡價格)，獲取利益。

　　2.限制生產(chǎn)。價格支持政策只是使剩余的農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)入政府倉庫，并不能根本解決生產(chǎn)過剩問題。為此，政府又出臺了限制生產(chǎn)的三項政策：限耕、限售和休耕。限耕主要是限制農(nóng)戶生產(chǎn)某些農(nóng)產(chǎn)品的最大面積。限售即“配額銷售制”，每個農(nóng)戶的銷售配額按歷史銷售情況決定，從而使有關產(chǎn)品的生產(chǎn)結構固定化，政府亦可以防止農(nóng)戶之間的惡性競爭。所有限耕和限售的規(guī)定農(nóng)戶都必須嚴格執(zhí)行，否則要受到政府嚴厲處罰。休耕則是把限制生產(chǎn)與水土保持相結合，保持生態(tài)環(huán)境。

　　3.保證供應。為了滿足20世紀70年代出口增長的需要，聯(lián)邦政府擔心“貸款率”(即支持價格)會限制美國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，于1973年制定了《農(nóng)業(yè)和消費者保護法》，以便使價格支持和收入支持這兩重目標分離開來。70年代中期，由于市場價格持續(xù)偏高，政府擔心庫存不足而引起價格劇烈波動，又于1977年出臺了《食品和農(nóng)業(yè)法》，建立起新的農(nóng)產(chǎn)品信貸計劃——“農(nóng)場主儲備”，以刺激農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。

　　(三)擴大需求的政策。

　　1.擴大內(nèi)需。由于“農(nóng)場主儲備”政策效應，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩，產(chǎn)品銷售成為農(nóng)戶面臨的首要任務。政府為保護農(nóng)戶利益，推出最龐大計劃——“食品券計劃”，即向低收入者發(fā)放只能購買食品的“食品券”、“學校免費午餐”等政策，以擴大農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)需求。

　　2.擴大出口，限制進口。根據(jù)1954年的《480號公法》實行的“食品用于和平”計劃，美國政府把減少農(nóng)產(chǎn)品信貸公司的庫存同開拓國外市場和推行對外政策結合在一起。向第三世界國家贈送剩余農(nóng)產(chǎn)品，或者向那里低價銷售，換取當?shù)刎泿呸D(zhuǎn)作援助資金或美國駐那里的官方機構的開支。美國20世紀60年代的糧食出口幾乎有40%是通過《480號公法》進行的。為了維護國內(nèi)農(nóng)業(yè)集團利益，《480號公法》對一些第三世界國家的農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟產(chǎn)生了不良影響。從20世紀60~70年代，美國政府一直通過出口補貼來減少庫存農(nóng)產(chǎn)品，但由于受到關稅與貿(mào)易總協(xié)定的限制，該政策不可能大規(guī)模進行。80年代以來，為了迫使其他出口國(尤其是歐共體)減少出口補貼，美國政府開始采用“混合貸款”和特殊補貼的辦法來擴大出口。所謂“混合貸款”就是把無息政府貸款同有政府擔保(或無擔保)的商業(yè)貸款“混合”提供給買主。僅在1981~1983年三年間該項貸款金額就由15億美元增加到48.7億美元。另外。農(nóng)產(chǎn)品“目標價格”也起到出口補貼作用。通過“目標價格”壓低市場價格，以刺激農(nóng)產(chǎn)品出口，農(nóng)戶因價格下降所受的損失則可以從“差額支付”中得到補償。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計數(shù)據(jù)，美國在20世紀80年代對小麥的出口補貼率為5.4%，水稻為30%，煙草為23%。在進口方面，為了保護國內(nèi)生產(chǎn)者，政府對某些農(nóng)產(chǎn)品實行嚴格的進口配額限制，例如，規(guī)定每年進口的乳制品不得超過國內(nèi)市場的2%。其他實行進口配額的農(nóng)產(chǎn)品還有食糖、棉花和花生等。在牛肉貿(mào)易方面，美國政府要求主要對美出口國實行“自愿限制”，否則美國也將實施進口配額。

　　進入20世紀90年代，在世界農(nóng)產(chǎn)品市場形勢變化和歐美農(nóng)業(yè)摩擦的雙重影響下，美國政府更加注重制定和實施生態(tài)農(nóng)業(yè)、科學技術、信貸支持、信息管理與服務等方面的農(nóng)業(yè)支持政策。

　　首先，在生態(tài)環(huán)境保護方面，政府早已意識到生態(tài)環(huán)境對農(nóng)業(yè)發(fā)展的巨大作用，利用各種媒體向農(nóng)戶講述改進土地使用方法，聘請水土保護工作人員為農(nóng)民講解新技術。此外政府還提供免費技術服務及改進土壤、改善環(huán)境的資金。例如，目前美國農(nóng)業(yè)中廣泛使用的農(nóng)業(yè)生物技術，具有降低自然災害發(fā)生率的功效，美國目前還具有耐除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等基因改性農(nóng)作物。它們已占到全部農(nóng)作物的67%。這些作物的開發(fā)極大地降低和取代了除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等化學品的使用，直接改善了生態(tài)環(huán)境。

　　其次，在科技信息支持方面，政府允許農(nóng)戶使用GPS，即全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)輔助生產(chǎn)。全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)，是通過地面接收裝置，接收衛(wèi)星信號，來確定地面方位的設備。這項技術是美國在海灣戰(zhàn)爭中打擊伊拉克時才運用于軍事上的一項新技術，而目前在美國已有15%以上的農(nóng)戶將其應用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)戶可以依據(jù)定位系統(tǒng)測得的有關土壤的技術數(shù)據(jù)對耕地“對癥下藥”，有針對性地施肥、澆水，大大提高了整片土地的生產(chǎn)率。目前以基因工程為核心和以全球定位系統(tǒng)為代表的高科技設備正在推動美國農(nóng)業(yè)的高速發(fā)展。

　　再次，在信貸支持方面，美國政府對農(nóng)業(yè)投入更加巨大。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向現(xiàn)代化發(fā)展，農(nóng)戶已不可能完全依靠自身的資本來發(fā)展生產(chǎn)，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險大、利潤低，私人金融機構一般不愿向農(nóng)戶提供貸款，因此，政府承擔起農(nóng)業(yè)信貸支持這一重任。目前美國農(nóng)業(yè)資本投入中約有40%依靠信貸來解決，70%以上的農(nóng)場每年需要借款來維持與擴大生產(chǎn)。政府成立了規(guī)模龐大的農(nóng)業(yè)信貸體系，它包括12家聯(lián)邦土地銀行及地方聯(lián)邦土地銀行會(向農(nóng)場提供不動產(chǎn)抵押貸款)、12家聯(lián)邦中間信貸銀行(向農(nóng)場提供中、短期貸款)、12家生產(chǎn)信貸公司以及由他們組成的地方生產(chǎn)協(xié)會(向農(nóng)場提供生產(chǎn)貸款)以及13家合作社銀行(向合作社提供貸款)。此外，政府還推出出口信貸擔保，即由“農(nóng)產(chǎn)品信貸公司”負責實施各類出口信貸擔保項目，使美國農(nóng)業(yè)出口商和銀行避免出口銷售貨款未能按期支付的風險。出口信貸擔保，即在進口商未能付款的情況下，按美國出口貨值的一定比例予以擔保;設施和設備擔保，即向進口商提供為銷售農(nóng)產(chǎn)品而設立的倉儲、分撥、加工設施和設備等項目的信貸擔保。

　　最后，在農(nóng)業(yè)信息管理與服務方面，政府更是大力協(xié)助。農(nóng)業(yè)部下設“經(jīng)濟研究所”、“農(nóng)業(yè)合作局”、“食品安全和技術服務局”、“食品和農(nóng)產(chǎn)品出口檢驗局”、“農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和銷售信息中心”等部門，為農(nóng)戶提供有關市場信息、農(nóng)產(chǎn)品政策、出口對象國貿(mào)易政策、環(huán)境、運輸、檢疫、衛(wèi)生標準等多方面的信息，以幫助擴大生產(chǎn)與出口。此外，農(nóng)業(yè)部下屬的“美國促進出口辦公室”還負責向出口的農(nóng)戶提供關于農(nóng)產(chǎn)品出口促進計劃安排、國外農(nóng)產(chǎn)品市場的信息和資料，進行出口咨詢和世界各國市場準入狀況的分析，同時負責為農(nóng)戶出口牽線搭橋，使之與國外買主直接建立聯(lián)系。

　　美國作為最大的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化國家，在激烈的市場競爭中，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)高新技術，高度重視農(nóng)業(yè)信息管理與服務，特別是現(xiàn)代信息技術和生物工程技術等高科技被廣泛應用于農(nóng)業(yè)，有利地促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，使美國農(nóng)業(yè)正在發(fā)生一次新的革命性變化。我國與美國雖然國情不同，但美國農(nóng)業(yè)扶持政策仍有許多我國可以學習和借鑒的內(nèi)容。