摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的最基層組織機(jī)構(gòu)。本文主要針對(duì)課題組在南寧市各縣、城區(qū)范圍內(nèi)的調(diào)研城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行分析，并提出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)全覆蓋的工作建議。
　　關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn);規(guī)劃;管理機(jī)構(gòu);覆蓋;調(diào)查
　　近年來隨著南寧市城鄉(xiāng)建設(shè)的飛速發(fā)展，城市規(guī)劃區(qū)的范圍擴(kuò)大，為體現(xiàn)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，落實(shí)南寧市人民政府提出的城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)規(guī)劃管理全覆蓋目標(biāo)，南寧市規(guī)劃管理局組織了市轄各縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局成立了專門的課題組研究設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的問題。從2008年4月起，課題組深入南寧市六城區(qū)、六縣及區(qū)外，以召開座談會(huì)、實(shí)地考察等方式開展調(diào)研，分析南寧市當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的基本情況、存在問題，提出下一步設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)想建議。
　　1設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的必要性
　　1.1有利于開展規(guī)劃編制工作
　　2008年1月1日起施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二條“城鄉(xiāng)規(guī)劃分為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃”；第四十二條“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍外作出規(guī)劃許可”�？梢钥闯�，加快編制城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃就成為保障南寧市城鄉(xiāng)建設(shè)的一項(xiàng)急迫而重要工作。但目前南寧市各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的規(guī)劃編制工作仍然滯后和不平衡，截止2011年6月，市域范圍內(nèi)的102個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有37個(gè)批復(fù)實(shí)施了總體規(guī)劃。村莊規(guī)劃自2006年開展新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)工作以來，總共完成了大約1500個(gè)自然村屯的村莊整治規(guī)劃的編制，僅占全市1392個(gè)行政村和4000多個(gè)自然村的一小部分。為了符合城鄉(xiāng)規(guī)劃編制“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的原則要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)在鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的編制中充當(dāng)著組織、協(xié)調(diào)、配合的角色，具有不可替代的作用。
　　1.2規(guī)劃審批覆蓋城鄉(xiāng)
　　《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》重新定義了“一書三證”的審核界定，并提出了“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”的概念。第四十條“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證”；第四十一條“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出申請(qǐng)，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府報(bào)城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”。按此規(guī)定可以看出，在鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證審批上，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府具有初審權(quán)，在建設(shè)工程規(guī)劃許可證的審批上，經(jīng)依法指定的鎮(zhèn)人民政府具有審批權(quán)。因此，只有配置了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府才能有專門機(jī)構(gòu)審查此類的申請(qǐng)。
　　1.3強(qiáng)化規(guī)劃監(jiān)督檢查
　　《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。按此規(guī)定可以看出，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府具有了一定的行政處罰權(quán)。因此配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)可以協(xié)助當(dāng)?shù)卣�府及時(shí)發(fā)現(xiàn)和有效制止村鎮(zhèn)違法建設(shè)，保證各項(xiàng)建設(shè)按規(guī)劃實(shí)施。
　　2.南寧市鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的基本情況和問題。
　　2.1基本情況
　　2.1.1市轄六城區(qū)
　　六城區(qū)下轄24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面積6559平方公里，全部屬于城市規(guī)劃區(qū)的范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)沒有單獨(dú)的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，只有建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)名稱一般為：某某鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村鎮(zhèn)建設(shè)站，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局雙重領(lǐng)導(dǎo)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主。自2004年規(guī)劃管理職能從南寧市建設(shè)委員會(huì)改由南寧市規(guī)劃管理局承擔(dān)以來，基本上各城區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村鎮(zhèn)建設(shè)站就不再履行規(guī)劃管理的職能。
　　
　　2.1.2市轄六縣
　　六縣下轄78個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革之時(shí)，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的村鎮(zhèn)建設(shè)管理站大多撤消或和土地管理所、環(huán)衛(wèi)所進(jìn)行合并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的村鎮(zhèn)建設(shè)管理主要由縣規(guī)劃建設(shè)管理局統(tǒng)一管理，但是往往出現(xiàn)管理缺位的現(xiàn)象，大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理處于癱瘓狀態(tài)。這幾年南寧市規(guī)劃管理局一直積極奔走呼吁各縣盡快設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，至2007年，賓陽、上林、橫縣、隆安設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，武鳴、馬山未恢復(fù)。設(shè)立的機(jī)構(gòu)名稱一般為：某某鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃建設(shè)管理站，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣規(guī)劃建設(shè)局雙重領(lǐng)導(dǎo)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主。
　　
　　2.2面臨的問題
　　六城區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由南寧市規(guī)劃管理局城區(qū)規(guī)劃分局負(fù)責(zé)履行規(guī)劃管理職責(zé)。但是目前遇到的困難較多，一是規(guī)劃管理范圍擴(kuò)大后，南寧市規(guī)劃管理局派駐各城區(qū)的規(guī)劃分局人員、編制并未隨之增多，以原有人力、物力難以適應(yīng)新形式下的管理要求；二是在2004年原隸屬于南寧市建設(shè)委員會(huì)的村鎮(zhèn)規(guī)劃管理職能移交南寧市規(guī)劃管理局后，原城區(qū)建設(shè)局系統(tǒng)的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)管理站由于職能不明確，不再開展村鎮(zhèn)建設(shè)的管理工作，造成邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾報(bào)建不便，規(guī)劃業(yè)務(wù)審批時(shí)限增長(zhǎng)等問題；三是由于南寧市規(guī)劃管理局派駐城區(qū)規(guī)劃分局人員少，對(duì)邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理覆蓋很難到位，以致這些地區(qū)的違法建設(shè)現(xiàn)象未能得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止。為解決上述問題，南寧市規(guī)劃管理局曾先后于2006年和2007年提出由規(guī)劃部門授權(quán)各城區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局協(xié)助開展規(guī)劃管理工作的思路，由于考慮到條件未成熟等種種原因，尚未獲得上級(jí)批復(fù)同意。
　　從縣轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了的規(guī)劃建設(shè)管理站來看，主要為一是應(yīng)受理量和實(shí)際量之間存在較大的差距，戶主沒有主動(dòng)報(bào)建的就沒有受理，而且對(duì)于集體土地上的農(nóng)民建房基本上管理缺位；二是工作經(jīng)費(fèi)不足，難以開展正常工作。
　　3.設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的法律及政策依據(jù)。
　　3.1《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六條“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算”及文中涉及的條款。
　　3.2自治區(qū)人民政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的通知》（桂政發(fā)〔2007〕42號(hào)）中提出“各級(jí)人民政府要切實(shí)抓好縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃建設(shè)管理工作，健全各地城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)人員和經(jīng)費(fèi)”。
　　3.3自治區(qū)人民政府《關(guān)于加快重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展的若干規(guī)定》（桂政發(fā)〔2005〕42號(hào)）中提出“加強(qiáng)重點(diǎn)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)。各重點(diǎn)鎮(zhèn)要建立健全規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)或設(shè)專人管理，做到規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)三到位”。
　　4.設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)想和建議。
　　4.1整個(gè)城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理網(wǎng)絡(luò)的設(shè)計(jì)。
　　根據(jù)南寧市目前的管理體制，《南寧市城市總體規(guī)劃（2010-2020）》劃定的規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)由四個(gè)層級(jí)構(gòu)成，力求管理做到“縱到底，橫到邊”。
　　管理網(wǎng)絡(luò)設(shè)置圖
　　
　　4.2城區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。
　　思路一：參照國(guó)土系統(tǒng)的管理體制，在城區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立規(guī)劃管理站（所），隸屬南寧市規(guī)劃管理局，由南寧市規(guī)劃管理局進(jìn)行統(tǒng)一組織培訓(xùn)和管理。每個(gè)規(guī)劃管理站（所）擬配備人員3～5名，優(yōu)先考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)站的管理人員，缺額人員通過社會(huì)公開招錄。
　　思路二：利用城區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)站現(xiàn)有人員，在規(guī)劃審批權(quán)不下放的前提下，由南寧市規(guī)劃管理局派駐各城區(qū)的規(guī)劃分局委托城區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建站實(shí)施規(guī)劃審批的初審及相關(guān)工作。實(shí)施要求是一、城區(qū)政府要在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建站的管理職能上增加規(guī)劃審批的初審、規(guī)劃管理和執(zhí)法監(jiān)察職能；二、在目前實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建設(shè)部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主的管理體制下，增加規(guī)劃部門的領(lǐng)導(dǎo)，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建設(shè)、規(guī)劃部門共同領(lǐng)導(dǎo)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主的管理體制。三、對(duì)于已納入南寧市規(guī)劃區(qū)核心區(qū)和重要發(fā)展地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，仍由南寧市規(guī)劃管理局派駐城區(qū)的規(guī)劃分局全權(quán)負(fù)責(zé)。
　　5結(jié)束語
　　通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理全覆蓋，使我市的廣大村鎮(zhèn)能逐步擺脫無人監(jiān)管，違法亂建局面，使村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作納入規(guī)范化、法制化的軌道。
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