隨著經濟的不斷發展，城市必定向未開發的郊區甚至荒野擴張，廢棄礦井空間再利用將是一大難題。在法學界，許多學者已對地下空間體現的空間權問題做了許多討論，基本分為空間權獨立肯定說和空間權獨立否定說兩類，但大多都是以城市地下空間為客觀對象，對于廢棄礦井的分析較少，且廢棄礦井的損害較為嚴重，本文認為其具有具體法律法規研究的必要。近期，袁亮院士也提出推進廢棄礦井的開發利用，未雨綢繆。本文從法角度分析廢棄礦井空間再利用行為，為相關法律的進一步完善提供些許想法與見解。

　　1廢棄礦井現狀

　　中國有1/5的城市是資源型城市，其中煤礦城市占其中的1/5[1]。隨著煤炭的持續開發，部分礦井已達到其生命周期，或在國家去產能的政策下，不符合繼續開采的安全或經濟條件，面臨關閉或廢棄的問題。中國工程院重點咨詢項目“我國煤炭資源高效回收及節能戰略研究”的研究結果表明，到2020年，中國關閉/廢棄礦井數量將達到12000處，到2030年數量將到達15000處[2]。考慮到地下空間利用的交通條件，統計了位于地級市50km以內(直線距離)的煤礦數量共計2469個，按照煤礦井巷有效利用地下空間60%以上計算，約有1.6×108m3空間可被有效利用[3]。《中華人民共和國物權法》第136條規定，對建筑用地的土地的地表、地上或地下可分開設立使用權，這表明了礦山可分為井上、井下兩部分使用。而現今狀況是根據《中華人民共和國礦產資源法實施細則》(國務院令第152號)第31條規定，礦井在開采期間土地所有權歸采礦權人所有，在礦井開采完畢后，即礦井關閉或廢棄后所有權回歸。這造成了采礦權人在采礦權注銷后無法繼續開發利用地下空間的情況。當然正常情況下，采礦權人想盡快脫離與廢棄礦井的關系，因為采礦權人履行保護與修復義務需要極大的經濟支出。廢棄礦井的開發權利歸屬會影響采礦權人的繼續開發積極性，況且廢棄礦井多處于偏遠或發展緩慢區域，難以引起投資公司或科研團隊的關注。

　　2廢棄礦井的空間資源

　　廢棄礦井蘊含豐富的空間資源。在建設礦井時，為保障生產安全，嚴格按照高標準建設，具有可靠的通風系統、排水系統、供電系統等，因此在礦井廢棄后，通過簡單的維護修整即可改造利用[4]。有效利用潛在的大量廢棄礦井空間資源，可獲得社會效益和經濟效益。資源型城市可將礦區地下空間資源納入城市規劃利用地下獨特條件打造地下博物館、地下養老院、地下音樂廳等服務型產業，也可將其作為國家建設項目建設深地地熱轉換與空間循環系統、地下水儲蓄系統、地下清潔能源儲存系統，也可利用其恒溫、恒濕等相對穩定條件改造建設先進的科研中心，推進生態實驗室、先導科學實驗室的發展[3]。相比于法學界關于城市地下空間權的熱烈討論，馬栩生教授提倡空間權專門立法，房紹坤教授建議獨立空間建設用地使用權，廢棄礦井鮮有學者分析。隨著城市發展需求激增，學者趨向認同空間權獨立化。城市地下空間權與廢棄礦井空間權在一定程度上是相通的，城市地下空間相關法律完善后，即可修改用于廢棄礦井。二者也存在差異，城市地下空間與公共利益聯系更加密切、公共關注程度更高，廢棄礦井地下空間開發利用更加便利，對的影響更加隱蔽但長久[5-6]。

　　3廢棄礦井對的破壞

　　礦井開采破壞原有地質條件，致使出現地表沉陷、滑坡、崩塌，地下水位下降等問題。雖然現今綠色開采技術的推行降低了井下開采活動對的影響，但總體還是存在一定程度的破壞，特別是礦井中的尾礦、廢石對地下水造成極大污染，直接污染土壤，修復難度高，嚴重影響周圍質量，影響當地居民的生活。廢棄礦井主要直接通過影響地下水而產生后續嚴重的損害。廢棄礦井的排水系統在礦井廢棄后會失去排水功能，采空區處理和保水開采效果隨時間而逐漸變差，地下水逐漸通過圍巖裂隙滲透，一段時間后地下水會積累在廢棄礦井內，降低地下水位，地表的生態系統遭到破壞，植被因缺水而逐漸枯萎，地表巖石裸露更加嚴重。若礦井開采的礦物及附屬物含有毒有害物質，易滲透進地下水，就會影響地下水質。采礦作業會導致原有的地下含水層位置變化，礦井廢棄后，含有毒有害物質的地下水滲透進正常的地下水層，通過生態循環到動植物或生活飲用水中，將會威脅周圍居民的生命財產安全。例如：部分區域廢棄煤礦的矸石含有硫化物，會降低地下水的pH值，使地下水變為酸性水，導致原有植被枯萎死亡。礦井開采對產生的破壞程度不是可以短時間估量的，往往需要一段時間才會展露出來。根據《礦山地質保護規定》第3條規定的礦山地質保護中的誰破壞誰治理原則，即使采礦權人完成了《中華人民共和國礦產資源實施細則》(國務院令第152號)的第33條、第34條規定的相關工作，采礦權人在關閉礦井后的長時間內依然對廢棄礦井造成的影響負責。

　　4廢棄礦井相關法律及典型案例

　　4.1相關法律

　　現有《礦產資源法》及《中華人民共和國礦產資源實施細則》(國務院令第152號)規定采礦權人具有對其采礦作業整個過程及關閉礦井后的損害修復義務，規定采礦權人在開采過程中向國家繳納保護稅，《礦山地質保護規定》及《土地復墾條例》規定修復具體要求及監督管理工作，《生態損害賠償制度改革方案》規范非法損害的賠償制度。

　　4.2典型案例分析

　　對廢棄礦井的不恰當利用會造成嚴重的損害，例如“山東濟南章丘區6企業非法傾倒危險廢物生態損害賠償案”客觀對象為廢棄礦井，其案例具有損害大、修復難度和費用高、責任界定難的特點，需要社會承擔巨大的損失，企業與政府承擔巨大的經濟損失。最終保護部經過多輪磋商，將生態損害賠償案件磋商與司法審判有效銜接，為類似案例提供經驗。“湘潭生態保護協會與湘潭市金鑫礦業有限公司污染責任糾紛”(后文稱“湘潭污染案”)中采礦權人沒有經濟能力完成關閉礦山要求的保護工作，也沒有能力履行長期保護義務，導致治理一拖再拖，損害逐漸積累，不符合法的預防為主原則。“陳江鵬與陜西中能煤田有限公司財產損害賠償糾紛上訴案”中法院認為不同地區的地下水位要求不同，地下水位降低多少作為生態破壞標準因技術局限性而難以說清。其案例代表的是損害評價遭到質疑而導致責任糾紛問題。

　　5現有相關法律存在問題

　　5.1損害評價難

　　明確損害程度是廢棄礦井空間再利用的前提，具體要承擔多少損害賠償是開發商首先考慮的問題。損害評價難是由于：a)自然因素。生態系統具有循環性和流動性，污染物通過生態循環遷移、轉化或自我凈化，不同地區有不同的污染標準，不同生態系統的污染承受能力也是不同的。b)人為因素。現有礦井損害評價多由專家組實地考察評價，因為沒有統一的評價標準，僅片面考量而不考慮生態系統與的整體性，往往會產生錯誤判斷，專家組的評價重點也因專家個人見解不同而不同，最終評價結果難以符合實際情況。

　　5.2治理措施不完善

　　政府部門在礦產資源開采活動的監督—評價—治理的整個環節中處于主導地位。礦產資源屬于國家所有，采礦權人在采礦過程中向國家繳納保護費用，例如土地復墾費，關閉礦井也需要得到相關部門的修復審核批準，或支付一定的修復費用。但政府部門卻沒有采取相應的治理措施，最終治理效果較差，損害反復或難以消除。采礦權人已經履行其修復義務，并且繳納相應的修復費用，后續損害賠償責任應由修復的政府部門承擔，但現實仍是由采礦權人承擔。這里凸顯了政府部門先前的評價失準、后期的治理失敗問題。國家邏輯、科層制邏輯和問責邏輯同時作用于當前中國的監管實踐中[7]，對于廢棄礦井更多是科層制邏輯的監督。雖然地方法院存在采用專家評估與公共參與相結合的方式增加修復方案的妥當性，對于與公共密切相關的修復效果較好，但對于廢棄礦井這種位置偏遠的區域，特別是西北、內蒙古區域，效果如何還有待考察。

　　5.3違背預防為主原則

　　損害賠償制度本身就違背預防為主的基本原則，是由客觀的“后知后覺”現象導致的。政府部門被迫采取經濟救濟的方式彌補治理不當帶來的效益的損害。例如提到的“湘潭污染案”，政府事先已知損害情況，卻仍糾結于經濟問題，延遲對的修復，反而造成更大的損害、經濟損失。由于廢棄礦井多位于郊區荒野，且沒有量化的修復達標標準，雖然有《礦山地質保護規定》第4條的約束，但廢棄礦井治理的程度究竟是否符合標準，能否經住時間的考驗仍是問題，在監察力度低的情況下，污染也只能在達到一定損害程度后才會重新得到重視與治理。這與《礦山地質保護規定》第3條規定的堅持預防為主原則不符，仍是“先破壞后治理”的現象。

　　6相關建議

　　廢棄礦井蘊含著豐富的地下空間資源，可以開展建設民用工程、國家工程，正當使用可以充分利用礦井的建設基礎，避免原有資源浪費，也為未來城市發展建設避免不必要的損失。是制約廢棄礦井二次建設利用的重要因素，因此對廢棄礦井的保護治理需要更加詳細的規范性法律文件的制訂與解釋。

　　6.1確定明確權屬關系

　　因其權屬關系沒有得到法律有效解釋，國家無法根據損害賠償制度對二次開發建設產生的生態損害進行公正的賠償。沒有法律的約束，權利人往往會追求更多的經濟效益而降低效益。建議在地下空間權賦予的同時，必須健全二次開發建設企業的保護的義務，將廢棄礦井地下空間權獨立化，脫離原礦企建筑用地使用權，允許其他企業申請開發，良性競爭促進技術發展。

　　6.2制訂詳細的損害評價標準

　　在損害賠償制度中，建議不應只考量個別單質，還應考量生態系統的整體性，考慮其容量，根據實地考察制訂修復標準和賠償標準[8]。例如：考量對地下水的影響時，不單考量地下水的pH值、有害有毒物質是否超標等精確測量，還應考慮地下水的變化對其所在生態系統的影響，是否導致植被枯萎、地表裸露;考量對土壤的污染時，不只考量屆時的污染物濃度，還應考慮廢棄礦井處于的當地生態系統的自我凈化修復功能。容量具有整體性和相對獨立性、稀缺性、相對穩定性、地區差異性的特點[9]，考察的區域生態系統因動植物種類與數量、水資源量，居民密度等存在差異，導致容量也存在差異，這就意味著一個地方的損害評價標準不適用于其他地方的損害評價。

　　6.3完善政府治理體系

　　政府在監督環節應避免地方政府因自身政績考核和財政收入而履行保護責任不到位的情況，因此中央督查工作應獲得黨中央和國務院授予的最高監督權，通過高度政治權威增加地方政府督查工作的壓力與“失職”的風險，采取長期穩定的流動性督查或同級間隨機互查突破地方政府“庇護”的制約。政府在礦產資源開采過程中已獲得了巨大的經濟效益和社會效益，且礦企在開采過程中也繳納了保護稅，因此政府必須安排足夠的修復資金，健全專業生態修復機制，而不是依靠礦企自身投入修復研究工作。

　　7結語

　　根據實地生態系統制訂廢棄礦井的損害評價標準，并加強政府在廢棄礦井的治理體系中的主導地位，使企業明確其保護義務，同時維護人民的公共利益。此外，通過明確廢棄礦井的地下空間權，為企業的再開發建設創造有利條件，充分利用空間資源，獲得經濟效益和社會效益。

　　參考文獻：

　　[1]任輝，吳國強，張谷春，等.我國關閉/廢棄礦井資源綜合利用形勢分析與對策研究[J].中國煤炭地質，2019，31(2)：1-6.

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　　[3]謝和平，高明忠，劉見中，等.煤礦地下空間容量估算及開發利用研究[J].煤炭學報，2018，43(6)：1487-1503.

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　　[7]陳海嵩.我國監管轉型的制度邏輯———以法實施為中心的考察[J].法商研究，2019，36(5)：3-13.

　　[8]呂忠梅，竇海陽.修復生態責任的實證解析[J].法學研究，2017，39(3)：125-142.

　　[9]鄧海峰.容量的準物權化及其權利構成[J].中國法學，2005(4)：59-66.

　　《從環境法角度看廢棄礦井空間再利用》來源：《能源與節能》，作者：呂勃翰