國家先后批復了黃河下游近期防洪工程(十二五)、黃河下游防洪工程(十三五)等重點工程,工程建設土方工程量巨大,特別是黃河堤防移堤填筑、堤防加固(包邊、蓋頂)、險工壩基填筑等工程需征用大量農用地作為土料場,其中黃河下游近期防洪工程(十二五)設計批復土料場占地約0.37萬hm2,黃河下游防洪工程(十三五)設計批復土料場占地約0.29萬hm2,從建設實施過程來看,工程建設土料場征用難度越來越大,取土來源難以保障,直接影響了工程建設進度。為滿足下一步黃河下游防洪工程建設取土需求,通過對工程建設取土存在的問題進行分析,提出適用于黃河下游防洪工程建設的取土模式對策。

　　1、 黃河下游防洪工程建設取土設計情況

　　根據批復的初步設計,黃河下游防洪工程建設取土除淤沙土方外基本都從土料場挖運,土料場設計每公頃出土約7 500 m3,平均挖深1.05 m(含30 cm表層剝離土層)。工程建設取土首先將30 cm表層土由推土機剝離,再由挖運機械開挖土料運輸至工程建設位置,取土完成后進行復墾。補償標準按照占用時間的公頃產值計算,并對復耕期減產進行補償,地面附著物據實清點補償。

　　土料場挖地復墾規劃方式:工程建設取土完成后,首先進行場地平整,將30 cm厚的表土層轉移覆蓋在取土區表面,追施適量的有機肥,恢復相應的水利灌排工程、道路工程等田間配套設施。通過一定的保水保肥等措施,復墾完成后交還群眾進行耕種,土地復墾3 a后,農作物生長需要的土壤理化指標逐步接近當地土壤,復墾后的耕地生產力和適宜性基本達到當地耕地的平均水平。

　　2 、黃河下游防洪工程建設取土實施情況

　　2.1 、黃河下游近期防洪工程取土實施情況

　　以“十二五”期間黃河下游近期防洪工程(山東段)為例,工程建設批復土料場臨時用地0.17萬hm2。工程建設土料場基本設置在黃河河道灘區內,土料場的選取考慮土料黏粒含量等指標因素,大多選取群眾耕地。建設實施過程中,經過工程所處縣征地移民機構、鄉鎮政府等多方配合協作,實際完成土料場用地0.18萬hm2,完成用地復墾0.18萬hm2,基本滿足了工程建設需求。

　　2.2 、黃河下游防洪工程取土實施情況

　　以“十三五”期間黃河下游防洪工程(山東段)為例,工程建設批復土料場用地0.16萬hm2,土料場仍設置在黃河河道灘區內,但在工程實施過程中,多數縣征地移民辦均反饋意見:工程建設土料場征用困難,一方面群眾不愿提供土地進行取土;另一方面國土部門指出土料場位于基本農田范圍內,工程建設取土屬于違法行為,必須停止取土。經過3 a工程建設,目前實際完成工程建設臨時用地征用0.07萬hm2,占設計的42%,影響了工程建設進度。

　　3 、黃河下游防洪工程建設取土困難的原因分析

　　3.1、 工程建設用土質量要求嚴格,可選土料場有限

　　黃河下游防洪工程是防御洪水的重要保證措施,工程的建設質量直接影響黃河下游地區安全,工程設計中對土料的黏粒含量、塑性指數等土力學指標均有嚴格要求,同時對施工中土方壓實度指標等有嚴格要求。為切實有效地控制工程質量,防洪工程建設取土應土料來源明確、土質均勻,而工程建設土料場多位于灘區耕地內,符合填筑要求的可選土料場受上述質量控制影響,面積及儲量選取限制較大。

　　3.2、 多因素影響沿黃群眾提供土料場積極性不高

　　從“十二五”和“十三五”期間土料場征用情況看,群眾不愿提供土料場主要原因有4個,一是隨著經濟增長和人口增加,農村人均耕地面積逐漸減少,群眾不愿提供耕種土地作為料場;二是多年來,黃河工程建設已在灘區多次取土,耕地取土后均為就地平整復墾,整體地勢下降約75 cm,嚴重影響了農作物的生長,再次征用土料場時,群眾不愿意提供或是要求恢復土地原貌;三是受經濟發展因素影響,沿黃群眾收入逐步提高,土料場征用補償低于社會經濟發展水平,不能滿足群眾要求;四是黃河多年未發生大規模洪水,沿黃群眾對防洪工程建設支持意愿減小,提供土料場積極性不高。

　　3.3、 自然資源部門監管日益嚴格,灘區內外土料場征用困難

　　伴隨社會經濟發展,國家土地政策法規日益修訂完善,以《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》和《基本農田保護條例》等法規為基礎,在土地用途管制制度、耕地總量動態平衡制度、耕地保護目標責任制度、基本農田保護制度、土地開發整理復墾制度等方面加強監管,自然資源部門監督內容涉及耕地保有量、永久基本農田保護面積、耕地質量等級以及占用耕地補償情況等各方面,灘區外土地基本均為農田,自然資源部門嚴禁取土,灘區內耕地審批報審時間長、限制因素多,灘區內外土料場征用手續辦理困難。

　　3.4、 地區經濟發展制約土料場征用

　　黃河下游的山東、河南2省均為經濟較發達、人口較密集地區,多年來的地方經濟建設直接影響了土料場來源,一是下游灘區內部分土地進行了土地流轉,部分耕地轉為蔬菜農業園、觀光農業園等新型農業產業,造成土料場不能征用;二是地方經濟發展占用了大量的耕地、基本農田指標,為確保國家耕地、基本農田紅線,完成占補平衡補劃指標,近年來地方政府將黃河灘區內大量土地調整為耕地或基本農田,進而造成土料場征用困難;三是地方建設項目需求,特別是高速、鐵路建設也需大量土方,占用大量灘區土地。

　　3.5、 黃河下游防洪工程建設已多次在灘區取土,合格土料場逐步減少

　　近30 a來,黃河下游防洪工程經歷了6次大規模建設,建設取土累計用土量巨大,僅“十二五”“十三五”期間的黃河下游防洪工程建設就需征用土料場約0.67萬hm2,灘區內土料儲量逐步減少,特別是山東窄河段內滿足要求的土料場可選用地明顯減少。

　　4 、取土對策方案分析

　　4.1 、利用灘區外建設項目開挖土方

　　隨著經濟的高速發展,黃河下游涉河市、縣城市總體發展規劃戰略已布局到黃河河道附近,城區建設項目如樓房基槽開挖、公園塘湖開挖等形成大量開挖土方,部分土方需外運,這部分土料大部分來源于耕地,質量完全能滿足黃河下游防洪工程建設需求,與項目建設單位協商,可以采用購置取土的方式進行利用,工程施工單位據實調整運輸費用后,用于黃河防洪工程建設。土料場取土與利用建設項目開挖土方經濟對比見表1。

　　4.1.1 、方案優勢分析

　　(1)政策性分析。

　　根據國務院《土地復墾條例》第四條:生產建設活動應當節約集約利用土地,不占或者少占耕地;對依法占用的土地應當采取有效措施,減少土地損毀面積,降低土地損毀程度,利用建設項目開挖土方有效減少了耕地取土面積,利用建設項目開挖土方用于黃河防洪工程建設既符合國家政策,又符合習總書記黃河流域生態保護和高質量發展的總體要求。

　　(2)技術分析。

　　黃河下游地區屬經濟較為發達的地區,人口多、土地肥沃。經初步調查,近幾年沿黃市縣城區擴展的建設用地大部分原為耕地或基本農田,建設開挖的土料土質均勻、質量較好,土料指標符合黃河工程建設土質要求,且土料來源明確,完全能夠滿足黃河防洪工程建設質量要求。

　　(3)經濟分析。

　　城區建設項目用地為建設用地,不需要進行復墾,設計土料場的征地補償費用、復墾費用、復墾減產期補助費用等除可以支付購土費用外,也可以彌補工程土料運輸的運距費用。

　　4.1.2、 方案制約因素

　　利用灘區外城區建設項目取土從政策、技術、經濟方面均可以滿足部分黃河下游防洪工程建設取土需求,制約因素是建設用地取土來源不能用于前期設計,只能根據工程建設實施期間的實際情況來選擇使用,時間因素影響較大,適合作為設計的補充措施或應急方案。

　　4.2 、土料場深挖取土方式

　　土料場深挖取土方式是在滿足工程建設土料質量要求的前提下,結合群眾恢復土料場地貌的訴求,研究表層土剝離后,采取加大土料場挖深的取土方式,減少取土面積,優化復墾方式,利用河道內淤沙回填取土坑以恢復地貌,采取表層土推回覆蓋,施肥、澆水、復建水利灌溉等田間配套設施進行復墾,逐步恢復耕地產量,土料場恢復為耕地。

　　4.2.1、 政策分析

　　國土部《土地復墾條例實施辦法》第二條:生產建設活動造成耕地損毀的,能夠復墾為耕地的,應當優先復墾為耕地。第二十四條(一):對被損毀的耕地、林地、草地等,應當進行表土剝離,分層存放,分層回填,優先用于復墾土地的土壤改良。表土剝離厚度應當依據相關技術標準,根據實際情況確定。表土剝離應當在生產工藝和施工建設前進行或者同步進行。(二):露天采礦、燒制磚瓦、挖沙取土、采石,修建鐵路、公路、水利工程等,應當合理確定取土的位置、范圍、深度和堆放的位置、高度等,土料場深挖取土的方式符合國家有關規定。

　　4.2.2、 技術分析

　　(1)取土深度的確定。

　　土料場取土深度的確定主要影響因素是土質情況、地下水位情況、權屬群眾意愿等,最主要的是土質情況,需結合土質檢測報告分析確定。從黃河防洪工程建設取土情況來看,黃河灘區耕地范圍內土質主要為砂壤土,灘區外耕地土質主要是黏土,灘區內地下水位在地面下3.0 m左右,灘區外一般超過地面3.0 m,經現場多村居調查,考慮耕地復墾后的生產,群眾意愿取土深度多在1.5～3.5 m之間,土料場取土深度可確定為1.5～3.0 m。根據實施的案例,工程建設土料場取土實際深度一般為1.6～2.8 m,本文以取土深度1.6 m進行分析計算。

　　(2)復墾方式調整的確定。

　　覆土厚度的確定:通過調查資料,黃河下游農作物主要為小麥、玉米、棉花、花生等,據中國科學院西北生物研究所調查,以上農作物根系70%以上集中在耕作層33 cm的范圍內,厚度30 cm的范圍也是肥沃的耕作層。按照《土地復墾技術標準(試行)》有關規定,覆土厚度為自然沉實土壤50 cm以上,根據黃河下游農作物生長對耕作層厚度要求,覆土厚度綜合確定為50 cm,包括30 cm表土層種植土和表土層下面鋪設的20 cm黏土隔水層。

　　表土層平整:根據堤防地質勘探成果,黃河下游臨時取土區主要為砂性土為主的多層結構,土壤從上到下大體分為表土層、心土層和底土層,工程取土前將表土層(包括耕作層和犁底層)大約厚度30 cm進行剝離堆放,最后將表土層30 cm厚的種植土轉移覆蓋在黏土隔水層上面,并進行表土層場地平整。

　　黏土隔水層:考慮土料場復墾后恢復耕地使用,結合在建的黃河防洪工程有關設計,為保水保肥,在表層土下部鋪設20 cm的黏土隔水層,以達到隔水效果。20 cm黏土隔水層土源主要來自于土料場深挖土方等。

　　取土場回填:根據《土地復墾條例》第十六條“禁止將重金屬污染物或者其他有毒有害物質用作回填或者充填材料”的有關規定,為保障復墾質量,結合實際情況,利用黃河工程建設清基土回運和成熟的機淤取土方式對深挖土料場進行回淤填筑最為可行,該方案既利用了黃河泥沙,減少了河道淤積,又可獲得經濟、均質的土料。

　　表層土復耕措施:采用在建的黃河下游防洪工程復墾方式,包括隔水層覆蓋、表層土回推覆蓋、追施有機肥及田間配套恢復等。

　　4.2.3、 經濟分析

　　經濟分析見表2。

　　4.4 、從政策入手,爭取逐步解凍部分黃河下游灘區土地

　　黃河下游灘區(特別是山東窄河道段)是黃河的洪水行洪區域,從政策入手,結合正在實施的黃河生態保護紅線劃定,爭取地方政府支持,為今后黃河防洪工程建設與管理留下空間,將灘區內的基本農田調出,逐步解凍部分灘區土地滿足黃河工程建設需求,是解決工程建設取土的重要手段和措施。

　　5、 結 語

　　采用土料場深挖取土、利用灘區外城區建設用地取土等方法是解決目前黃河下游防洪工程建設取土困難的有效可行措施,特別是土料場挖深取土,具有突出的政策和經濟優勢,一是大面積減少了工程建設占用耕地,滿足社會可持續性發展需求;二是土料場取土后恢復原地貌的復墾方式更有利于逐步恢復耕地產量,有利于滿足群眾意愿,便于土料場征用;三是節余工程投資,經濟性更合理;四是可充分利用工程建設清基土方,更加符合水保、環保要求;五是可以在工程建設前期規劃設計,滿足工程建設需求。

　　從長遠看,探索利用黃河調水調沙落淤土積蓄工程建設用土、爭取逐步解凍部分黃河下游灘區土地是解決黃河下游防洪工程建設用土困難的有效補充手段。

　　《黃河下游防洪工程建設取土問題探討》來源：《人民黃河》，作者：賈麗,徐洪增,賈士強