摘要：本文作者通過對城市規劃設計與規劃管理的親身體會，指出了當前我國城市土地開發模式存在的問題，同時就如何建立新的城市土地開發模式，重新開拓城市規劃管理的新思路做了詳細的闡述。
　　關鍵詞：城市規劃；土地開發；管理
　　0．前言
　　隨著城市建設的深入和速度的加快，如何建設富有地方特色、環境優美、生產生活全面發展的城市，是關系到我國城市化進程速度與質量的關鍵問題，特別在建設社會主義新農村的今天尤顯重要。而在城市中，城市中心作為城鎮生長與發展的極核和全鎮居民的活動重心和對外窗口，是城鎮建設的重中之重。
　　1、目前土地開發模式的分析
　　作為一座新興的工業城市，在城市建設方面只有短短幾十年的歷史，而在城市規劃管理方面的歷史則更短，因此無論是在城市的開發建設上還是在城市的規劃管理上，我們都還欠缺經驗，還存在著許多的不足。作為一名從事過城市規劃設計的規劃管理者，我個人認為存在著以下的問題：
　　1.1、政府在土地的開發和有償使用中將收益甚少
　　據了解，政府在整個土地的征用過程中收取的費用一般大約為十幾萬元一畝，這個價格是相當低廉的，這就造成了一級土地市場和二級土地市場之間存在著巨額的利潤空間，而這部分巨額利潤大部分是由開發商獲得，作為土地所有者的政府則獲益甚少。這一點從我們政府經過這么多年的城市開發建設，但土地方面的財政收入卻無多少盈余就可見一斑。而屢見不鮮的地皮炒賣也可印證一級土地市場與二級土地市場之間存在著巨額的利潤空間。
　　1.2、大大小小的開發商對土地市場上巨額利潤的追逐，必然會造成城市土地開發上的遍地開花和各自為政，也會造成土地市場的不穩定以及發生政府官員的“尋租”現象，滋生腐敗。
　　1.3、由于允許土地的自由出讓和轉讓，必然又造成城市已開發土地建設周期的延長，這一點從我們在上世紀九十年代初開發的十個小區至今還沒有一個能夠得到完善就可以知道了。這種狀況的直接后果是整個城市總是處在一種建設狀態當中，城市環境永遠難以得到徹底的改善。
　　1.4、由于開發商在征用土地后，往往自己不進行統一的開發建設，而是將地塊細分為小塊后出讓，因此其委托設計單位編制的詳細規劃方案往往缺乏針對性和可操作性，這一點可以從我們現實建成的小區與當時的規劃方案往往已大相徑庭得到印證。而其直接后果是城市的規劃與建設相脫節，城市的建設缺乏既定的方向和目標，城市的定位和城市的景觀設計無從談起。
　　1.5、現行開發模式帶來的城市已開發土地的分散建設，必然造成我們規劃管理上的極大困難，一方面我們進行規劃管理時面對的是形形色色的業主，另一方面不同時期的建設必然會帶來規劃尺度上的不同，比如在臨大街建筑后退紅線尺寸的控制問題上，過去我們按規劃后退得較少，現在我們希望通過多退來改善城市的景觀效果，卻往往受用地現狀的制約而難以實施，即使能多退但由于會損害業主的利益而阻力重重，業主也往往在這些問題上與我們糾纏不休，這就是為什么一直以來我們在規劃管理問題上總是存在著那么多的扯皮和人為干預的原因所在了。
　　2、建立新的土地開發模式的新思路
　　綜上所述，我們不難發現，之所以現行的土地開發模式存在種種弊端，不能適應城市發展的需要，關鍵在于它違背了城市建設的兩大原則：一是“統一開發、統一規劃、統一建設”的原則；二是“開發一片、規劃一片、建成一片的滾動發展的原則”。也正因為如此，我們要改變舊的城市土地開發模式，建立新的開發模式，就必須遵循以上兩大原則。
　　首先政府應盡快出臺政策，明確規定今后不再允許開發商將已開發的用地進行分散轉讓，而必須由開發商統一進行建設。對于已轉讓的土地，則規定其業主必須在一定的期限內進行施工建設，否則政府將收回和重新拍賣，只有這樣才能保證已開發的各居住小區能盡快地得到完善，城市的整體居住環境質量才能得以極大地提高。
　　其次政府應盡快建立城市土地儲備制度，由政府委托機構通過征用、收購、換地、轉制和到期回收等方式，從分散的土地使用者手中，把土地集中起來，并由政府或政府委托的機構組織進行土地開發，并根據城市土地出讓年度計劃，有計劃地將土地投放市場。這一制度有著以下的優越性：
　　1.政府壟斷土地一級市場，確保經營性用地一律通過招標、拍賣方式出讓、出租，將大大地增加政府在土地有償使用方面的財政收入，從而改變政府在城市建設方面資金不足的被動局面，實現以地養城的目標。
　　2.政府掌握一定量的土地儲備，將大大提高政府對土地市場的調控能力，保障城市地價的平穩性，防止地價的暴漲暴跌，促進土地市場的平穩發展。
　　3.政府有足夠的土地儲備，則可在適當的時候將部分土地用來為低收入的居民建造平價住房，以實現政府“居者有其屋”的施政目標，這一點對于社會保障體系的建立和完善顯得尤其重要。
　　4.政府壟斷土地一級市場，將可保證城市交通、綠地、基礎設施和公共設施的建設用地，并使政府在這些用地的使用上更加靈活和有效。
　　5.政府有計劃地向市場投放土地，將確保城市土地開發的有序進行，使城市建設真正走上循序漸進、滾動發展的良性軌道，避免城市建設的攤子鋪得過大，從而間接提高了城市各項基礎設施和公共服務設施的使用效率。
　　結合開發模式的轉變，政府在今后的工作中應注意加強對一些信譽好、有實力的房產開發公司的扶持和培養，以期今后在小區的開發上能夠由一至兩個開發公司來進行統一的建設，實現小區各項技術指標的一步到位，確保城市建設目標的落實。
　　3、新的土地開發模式對規劃管理提出的新要求
　　相信按上述思路建立的新的城市土地開發模式，必定能給我們今后的城市規劃管理工作帶來極大的便利，使我們能夠從日常繁瑣的具體的工程建設項目的審批工作中解脫出來，從而將主要的精力放在加強對城市規劃問題的研究、城市規劃工作的宣傳以及對城市規劃方案的實施效果的監督和跟蹤上去。而我在這里想提倡的城市規劃管理新思路也正是基于上述三方面的考慮。
　　1、加強對城市規劃問題的研究
　　對各類工程建設項目的審批只是我們城市規劃管理工作的一個方面，做好這方面的工作只是保障了城市工程建設項目的順利進行，但是加強對城市規劃問題的研究則是我們做好城市規劃管理工作以及城市建設工作的前提和保證。一直以來，我們在城市建設工作中習慣于“邊建邊管”,往往是在建設過程中遇到了問題或有建設上的需要時才去對問題加以研究和解決，這就造成了我們城市建設工作的不連貫，阻礙了城市的發展速度。況且，遇到了問題才匆忙中去尋找對策，往往也不能獲得最優質的方案，無形中也就影響了城市建設的水平和質量。象我們目前正在研究的工業園區的建設工作以及城中村的改造工作就是例子之一。事實上，如果這兩項工作我們在一兩年前就加以了研究并找出對策，相信現在我們就不需要為這兩個問題的解決而大費周章了。當然，城市規劃建設過程中遇到的問題并非一朝一夕就形成的，有時問題在某一階段也并不突出，這就需要我們城市規劃管理者要有超前的眼光和意識，及早發現問題并尋求對策。比如在舊城改造問題上，雖然作為一個新興城市，舊城改造問題在目前并不突出，但隨著城市的發展，相信不出幾年，城市建成區舊城改造的壓力就會大增。如果現在我們不對此問題及早加以研究、尋找對策，到那時必然又會為此問題而大傷腦筋的。所以，在今后的規劃管理工作中，加強對城市規劃問題的研究工作并非無足輕重，而是關系到我們今后城市建設工作能否順利和高水平進行的關鍵所在。
　　2、加大對城市規劃管理工作的宣傳力度
　　城市規劃工作本身是一項公眾參與的項目，沒有公眾的參與，我們制訂的方案可能會脫離實際，缺乏可操作性。沒有公眾的支持，再好的方案也難以得到順利實施。一直以來，我們總是抱怨廣大群眾對我們的規劃工作不理解，缺乏規劃意識，殊不知規劃意識是需要通過經常宣傳，以及長期的潛移默化才能形成的。所以說，加強對城市規劃工作的宣傳，也是我們城市規劃管理工作的能否順利進行的重要保證。
　　3、加強對既定規劃方案的實施效果的監督和跟蹤工作
　　在今后管理工作中要加強對各類工程建設項目的竣工驗收工作。現在，我們的規劃管理工作往往只重視和將大部分的精力放在對各類工程建設項目的前期審批工作上，對各類工程建設項目的后期實施情況的監督和管理卻不加重視或措施不得力。這就往往使業主有機可乘，擅自改變原定的實施方案，比如建筑的立面、色彩、層高、層數以及用地內的綠地布置等。雖然我們有城市監察大隊對各類工程建設項目的實施進行監督，但由于各類工程建設項目往往建設周期較長而且數量繁多，再加上一些人為因素的影響，往往監督上難以到位。況且這種被動的監督方式也難以從根源上杜絕上述現象的發生，唯有我們轉變工作的重心，將主要的精力放在嚴格按城鄉規劃法的要求加強對各類工程建設項目的規劃驗收上，變被動的管理為主動的管理，才能切實改變現有的局面，確保既定的規劃方案的各項技術經濟指標能夠真真正正地得到落實，也只有這樣我們城市的空間環境質量才能不斷地得以改善和提高。
　　參考文獻
　　1 張宏斌，賈生華.城市土地儲備制度的功能定位及其實現機制.城市規劃，2000(8).