【提要】為了緩解閻良老城人口增長壓力，拓展新的城市發展空間，優化城市結構，提升城市的綜合競爭能力，閻良城北新區應運而生。本文從城北新區現狀分析入手，探討其發展思路及模式，指導新區開發建設。
　　【關鍵詞】閻良城北新區；新區開發;開發思路
　　一、城市新區開發模式探討
　　（一）城市新區的提出及背景
　　在經濟全球化背景下，在地區社會經濟和城市化高速發展的今天，城市中人口和經濟社會活動過度密集給城市的運行造成巨大壓力，既有的城市結構會成為城市發展束縛。緩解老城的人口增長壓力，拓展新的城市發展空間，優化城市結構，提升城市的綜合競爭能力已成為目前大城市規劃和建設中的關鍵問題。
　　1、建設城市新區是拓展城市發展空間，拉開城市框架的需要。
　　2、建設城市新區是提高城市品位，建設宜居環境的需要。
　　3、建設城市新區是優化城市結構，增強城市綜合競爭力的需要。
　　4、建設城市新區是推進經濟快速發展，改善人民生活質量的需要。
　　（二）國內相關城市新區開發的案例
　　為了促進城市的全面發展、增強城市經濟實力，城市新區的開發建設正如火如荼地進行，如上海浦東新區、海南新區、無錫新區、鎮江新區、南徐新城等。以高起點、高標準建設城市新區，通過城市新區基礎設施、公共配套設施的建設，以及產業的入住，不僅可以疏散老城區的眾多人口、緩解城市的就業壓力，還可以優化城市用地結構，增強城市的綜合競爭力和輻射能力。
　　上海浦東新區開發形成了自成特色的開發理念和開發模式——以功能開發為主導，以功能開發區為主要載體。在開發重點上，圍繞主導功能推進形態開發和功能開發，推進招商引資和產業發展；在開發體制上，組建公司進行商業開發、由政府宏觀調控；在開發機制上，走土地批租、滾動開發之路；在開發步驟上，“集中力量殲滅戰”，“開發一片、建成一片”；在開發方式上，以點帶面、促進區域統籌協調發展；在開發載體上，要素市場向浦東集聚。
　　南徐新城開發走以公共設施為導向的開發模式。建立以大型設施為基本功能的功能片區，最終形成了一個由不同特色的綜合性的功能組團片區共同構成的可持續發展城市新區格局；確立一種能支撐新區可持續發展的多功能綜合的土地利用模式，構筑用地緊湊、功能復合、活動密集的人性化活力城市空間；土地利用時序與其發展規模相適應的土地開發策略模式，營造生態、便捷、高效、活力的城市空間。
　　（三）陜西省城市新區開發模式
　　1、西安曲江新區的開發模式分析
　　西安曲江新區開發定位以大型旅游商貿為主導，以保護和整合曲江歷史文化資源為前提，以社會歷史風貌最佳、生態環境優美、經濟效益突出為原則，建設一個集旅游、休閑、購物、居住為一體的，面向世界、面向未來、面向大眾的新型旅游新城區。
　　其開發模式如下：
　　（1）文化產業化：曲江新區以打造國際一流文化產業示范區為目標，構建極具經濟效益的文化產業鏈條和產業體系。
　　（2）大項目帶動：開發以大項目來帶動，讓大項目成為新區快速發展、走向市場的領頭羊、火車頭。
　　（3）城市運營：以城市運營為手段，超前規劃建設體系完備、功能完善、具有國際水準的城市基礎設施框架，促進城市資源的擴張和價值提升。
　　（4）大手筆融資：通過土地經營，流程再造，融通大資金、實施大開發，一次性征地、配套、規劃，分批次招商拍賣。
　　2、西安市浐灞生態區開發模式分析
　　西安市浐灞生態區功能定位為：西安市城區拓展的生態新區、西安市政府的行政管理副中心、歐亞大陸橋金融貿易首腦區、城市高品質生態住宅區以及城市休閑旅游度假區。
　　其開發模式如下：
　　（1）高點起步、分級推進的規劃模式。
　　（2）先通過生態建設實現土地增值、后依法有序出讓的資金回報模式。
　　（3）政府建框架、企業做項目的建設模式。
　　（4）合作共建、以商招商的招商模式。
　　（5）小管理機構、大支持系統的管理模式。
　　3、西安灃渭新區開發模式分析
　　西安灃渭新區將建成統籌城鄉發展、推進城城合作、加快西咸一體的引領區和示范區；建成大水大綠，生態宜居，歷史文化與現代文明交相輝映的城市功能新區；建成帶動關中—天水、輻射西部的低碳經濟和綠色產業的重要聚集區；建成西安國際化大都市的重要板塊區和關中天水經濟區發展規劃的重要承載區。
　　其開發模式如下：
　　（1）高起點謀劃、板塊化建設、開放式運作，突出產業發展，確立區域的功能定位和實施步驟。
　　（2）整體推進，跨越發展。避免以往開發區滾動式發展的模式，實施一次規劃到位，多引擎發力，板塊化運作，實現整體推進和跨越發展。
　　（3）融資模式方面：一方面通過市場化手段，引入風險投資和戰略合作伙伴、引入產業基金和股權投資基金、發行建設債券等。另一方面，通過銀行貸款、BT、BOT、信托計劃、資本市場等多種融資方式，融集開發建設資金，為新區大規模整體開發建設提供資金保證。
　　（4）避免傳統行政管理體制和模式的影響，避免舊體制的回歸，建設精簡、高效的管委會機關、支撐服務體系和鄉鎮管理機構，優化投資、服務和發展環境，提高政府工作效率，推行“大部制”，實現“小機構、大服務，小政府、大社會”。
　　二、閻良城北新區在城市發展中的定位
　　（一）閻良區在西安城市發展中的定位及地位
　　1、閻良在“關中—天水經濟區”中的定位
　　按照“關中—天水經濟區”發展規劃，閻良將依托陜西省強大的航空工業基礎，借助中國著名的飛機城—西安閻良良好的產業優勢資源，以振興民族航空產業，帶動區域經濟發展為己任，整合和聚集現有資源，延伸完善產業鏈，打造基礎設施一流，生態環境優美，適合創業、工作、學習、旅游和人居的中國“西雅圖”。
　　2、閻良在“建設國際化大都市規劃”中的定位
　　閻良在西安建設國際化大都市規劃中的定位為西安的明星衛星城。閻良作為西安的明星衛星城，是西安建設國際化大都市的重要組成部分，其地位尤其重要。
　　3、閻良在“打造西安都市經濟圈”中的地位
　　閻良區作為國家航空高技術產業基地，屬于西安一小時都市圈范圍。在打造西安大都市經濟圈，加快發展，率先發展的進程中，其經濟價值不可估量。
　　4、閻良在“西安城市總體規劃”中的定位
　　在西安市總體規劃中將閻良區定位為：國家級航空產業基地，以發展航空產業為指導，生態環境良好，益于人居的現代化新城。
　　5、閻良在“西安市旅游總體規劃”中的定位
　　閻良在西安市旅游總體規劃中的定位為：大西安都市圈最具航空旅游特色和都市農業休閑之城。
　　6、閻良在“四區一港兩基地規劃”中的地位
　　西安閻良國家航空高技術產業基地是國家批準設立的我國唯一集航空產業研發、航空人才培養、航空裝備生產及整機制造、零部件加工、航空服務為一體的國家級航空高技術產業基地，被稱作“中國的西雅圖”。
　　（二）城北新區在閻良區發展中的定位
　　1、城北新區在閻良區分區規劃中的定位
　　根據閻良區分區規劃，閻良區形成“四區、五軸、兩帶”的城市用地空間布局結構。城北新區為閻良城市向北發展的重要區域，其依托荊山塬景區優越的生態條件、豐富的文化條件和良好的人居條件，定位于旅游、居住、商貿為一體的多元化區域。
　　2、城北新區在閻良區旅游中的地位
　　充分挖掘荊山塬地區的歷史文化資源、民俗文化資源，通過歷史遺跡恢復再現的方式，打造閻良歷史文化觀光體驗區。提升改造現有的農業基地，最終將荊山塬景區打造成為一條集觀光、休閑、避暑、渡假等為一體，歷史、文化、旅游和綠色生態廊道。
　　三、閻良城北新區開發的重要意義
　　1、是轉變經濟發展方式、促進區域經濟發展的必然選擇。
　　閻良城北新區的開發建設：一方面，開發建設城北新區，將對提升閻良城市整體功能和形象，推動閻良區城市發展具有重要意義；另一方面，抓住“關中—天水經濟區”開發建設及西安建設國際化大都市的歷史機遇，加快實施城北新區經濟發展戰略，既有利于推進閻良產業結構調整，使城北新區早日成為閻良區新的經濟增長極。
　　2、是拓展城市空間布局、推動城市協調發展的重要舉措。
　　為加快建設“世界著名、亞洲一流”的中國航空城，塑造“小而精、小而美、小而亮、有特色”的閻良城市風格，近年來閻良區城市構架全面拉大，已經形成了“二縱三橫”的良好發展局面。城區南面有駐區“三大家”羅列；東面主要發展商貿住宅，已基本形成規模；西面以工業發展為主導，航空基地和新型工業園建設初見成效，許多大型項目已落戶。相對而言，城區北部經濟發展基本屬于停滯狀態，這與整個航空城的發展及不匹配。
　　3、是改善人文生態環境、優化閻良人居環境的現實要求。
　　目前城北新區產業布局不合理，現存小企業生產經營困難，經濟效益低下；自然環境遭到了很大的破壞，基礎設施配套不完善；教育、文化、醫療及居民休閑娛樂配套設施滯后；大型商貿設施缺失。以上因素既給人民群眾的居住環境帶來了影響，也與人民群眾日益增長的物質文化生活水平不相適應。全面開發城北新區，是落實科學發展觀，貫徹“以人為本”理念，打造和諧的人居環境和自然環境的重要舉措。
　　4、是挖掘歷史文化資源、做大旅游文化產業的有效手段。
　　閻良城北新區歷史底蘊厚重，具備巨大的挖掘潛力。這里除黃帝鑄鼎地以外，留有漢太上皇陵、龍游宮、后土廟等歷史遺跡和歷史傳說，其中最著名的是黃帝鑄鼎地。近年來，每逢清明、重陽等民族傳統節日，各界人士就會相約來到荊山塬舉行緬懷公祭儀式。開發和挖掘城北新區人文歷史資源，市場前景無限良好。
　　四、閻良城北新區開發的現狀和優勢
　　（一）開發現狀
　　2009年閻良荊山塬景區被西安市確定為全市11個整治提升景區之一和西安都市圈旅游休閑文化產業基地之一，是閻良區未來重要的經濟增長極。閻良區委、區政府以此為契機，為進一步拉大城市骨架、發展區域經濟，保護荊山優美的自然環境和深厚的人文歷史資源，成立了荊山開發區管理委員會，專門負責閻良城北新區的開發、建設和管理工作。
　　（二）開發優勢
　　1、城北新區交通便利。
　　閻富友誼路、西禹高速穿塬而過，關中環線橫亙東西、迎賓大道直達塬底。
　　2、歷史文化底蘊深厚。
　　區內有漢太上皇陵（陜西省第二批重點保護文物）；明朝英宗皇帝御賜建造的后土廟遺跡；龍游宮、鐵锨溝等歷史傳說；特別是有《史記》記載的黃帝鑄鼎地。
　　3、生態植被良好。
　　以打造荊山景區都市森林公園為目標，實施大綠化工程，目前現有桃林1000余畝、棗樹林1000余畝。
　　4、塬上生態農家樂初具規模。
　　景區內不同季節果林采摘、生態旅游、農家樂休閑餐飲初具規模，年接待游客量約在40萬人次。
　　五、閻良城北新區開發的制約因素及存在的問題
　　（一）制約因素
　　1、道路分割比較嚴重。
　　咸銅鐵路、107省道將城北新區和閻良老城區進行分割，從客觀上破環了整個新區的完整性，增加了地塊的使用難度。
　　2、基礎設施幾乎空白。
　　城北新區現狀的市政基礎設施不齊全，水、電、暖等能源供應系統不完善，公路等級低、比較零散。
　　3、新區村莊比較密集。
　　新區內村莊比較密集，建設需要征用村莊土地，村莊搬遷難度比較大，土地置換不容易實施。
　　4、生態破壞比較嚴重。
　　由于磚廠無序開發建設，年用土量較大，對塬體破壞比較嚴重；同時以燃煤為主要能源結構的生產活動對新區環境質量造成影響。自然環境遭到了較大的破壞。
　　（二）存在的問題
　　1、規劃銜接問題
　　目前，新區已本著規劃先行的原則，高標準、高水平完成了《荊山開發區核心起步區控制性詳細規劃》，《荊山塬景區控制性詳細規劃》正在編制中。由于缺失整個新區的總體規劃，再者閻良區分區規劃對該區域建設指導性不強，造成規劃比較零散，控規沒有上位規劃指導。
　　2、土地征用問題
　　新區開發首先需要解決土地問題，及時進行土地儲備，是新區開發前期準備工作中最重要的一步，由于新區內村莊比較密集，大部分用地為村莊建設用地及耕地，土地征用及置換難度比較大。
　　3、資金投入問題
　　新區的開發建設，需要大量的資金投入，這些資金，不可能在短時間內通過管委會自籌解決；再者初步開發，投融資不暢。
　　六、閻良城北新區發展思路及模式
　　（一）發展歷程及經驗總結
　　1、發展歷程
　　2009年閻良荊山塬景區被西安市確定為全市11個整治提升景區之一，閻良區委、區政府以此為契機，成立了荊山開發區管理委員會，專門負責閻良城北新區的開發、建設和管理工作。
　　2009年，本著規劃先行的原則，高標準、高水平完成了《荊山開發區核心起步區控制性詳細規劃》。
　　2010年，一方面繼續對景區進行整治提升；另一方面加快核心起步區基礎設施建設。
　　2010年，閻良公園東路建設和公園北路建設被列入區級重點建設的項目。
　　2010年，招商引資工作成績喜人。與陜西宏遠現代實業集團有限公司簽訂了“中華盛鼎園”項目開發建設合同書；與江西青原房地產開發有限公司簽訂了“荊山開發區核心起步區”東部綜合開發建設合同書；與西安興慶機電技術學校簽訂了西安興慶職業教育新校區項目開發建設意向書。
　　2、經驗總結
　　（1）高起點編制和組織實施新區規劃。
　　超前謀劃、科學規劃對新區開發建設意義重大。規劃是新區建設的首要條件，決定當前，影響長遠。
　　（2）堅持基礎設施先行，合理控制新區開發時序。
　　便捷高效的基礎設施是新區開發的重要支撐。以道路交通為重點的基礎設施建設，可以發揮先導效應，促進土地價值的提升，為新區開發運作奠定基礎。
　　（3）構建多樣、集約的土地利用模式。
　　在新區建設中，通過規劃統籌安排新區各類用地，引導產業、人口、基礎設施在新區相對集聚，減少遍地開花、分散開發帶來的土地資源浪費。
　　（二）發展原則
　　1、政府主導原則。
　　新區開發堅持政府主導原則，形成“在政策上支持，在開發上監督”的新區開發機制。
　　2、規劃超前原則。
　　新區開發堅持規劃超前原則，超前謀劃、科學規劃，對于新區的開發建設至關重要。
　　3、市場運作原則。
　　新區開發堅持市場運作原則，利用市場規律去撬動、激活、促進新區開發建設。
　　4、項目支撐原則。
　　新區開發堅持項目支撐原則，實施大項目集群開發戰略，實現新區的快速開發建設。
　　5、城鄉統籌原則。
　　新區開發堅持城鄉統籌原則，合理配置城鄉資源，為城市建設做貢獻，為人民謀福祉。
　　6、儲備先行原則。
　　新區開發堅持儲備先行原則，及時進行土地儲備，對新區進行統一開發、管理。
　　（三）發展理念
　　1、明確區位優勢，借勢提高城北戰略地位
　　2、串聯東西，對接南北，科學推進城北的發展
　　3、強化提升城北職能，和諧推進城北建設
　　4、創新體制機制，加快城北統籌發展
　　5、保護生態壞境，集約利用資源，保障城北可持續發展
　　6、強化基礎設施建設，全面提升城北的綜合承載力
　　7、保護文化遺產，利用文化資源，大力推進城北的文化建設
　　（四）規劃思路及模式
　　1、總體思路
　　閻良城北新區規劃緊抓荊山塬旅游文化資源，以景區開發為依托、以新城建設為載體，推動景區與新城建設互動，城市經營與價值提升互促。打造城市旅游品牌，用城市價值及品牌理念指導閻良城北新區開發建設。將閻良城北新區建設成為集旅游、休閑、居住、商貿為一體的都市娛樂休閑新區。
　　（1）空間拓展上：采取近期核心啟動區外延擴張式增長與遠期景區內涵改造式提升相結合的思路模式。近期先啟動荊山核心區，隨著核心區向外輻射，遠期改造提升景區，為新區開發創造良好的環境。
　　（2）形態發展上：采取點狀核心，軸向擴展，向內填充，向外輻射的思路。先建設核心起步區和城北主要道路，構筑發展核心與發展軸，然后進行延伸和填充。
　　（3）結構組織上：采取先抑后揚，先分后和的思路。城北新區被地形地貌、鐵路、公路、高速公路等分割成不等地塊，利用不同地塊各自的條件，發展不同形態的產業，促進新區發展。
　　2、總體布局
　　（1）生態優先，構建基于荊山塬景區的城北整體生態格局。
　　利用自然臺塬、公路、鐵路等建設生態走廊、經濟林、采摘林等，構建城北新區良好的生態格局。
　　（2）層次整合，構筑人工與自然相融的城北空間形態。
　　山---構建荊山塬生態旅游休閑文化示范區
　　林---利用自然臺塬建設生態走廊
　　城---建設集休閑、居住、商貿為一體的塬下魅力新城
　　園---在塬上建設黃帝鑄鼎園、漢韻主題園、龍游體驗園等突顯新區歷史文化內涵
　　（3）基礎先行，塑造突顯城北的形態意向。
　　在新城開發之初，規劃建設道路，形成城北路網骨架，突顯城北形態意向。
　　3、結構形態
　　通過對城北新區用地的整合和梳理，形成“一核、兩軸、三帶、四區”空間布局結構。
　　一核：閻良區荊山開發區核心起步區。
　　兩軸：西禹高速公路為規劃的南北向空間軸，塬下道路為新區東西向空間軸。
　　三帶：107國道、塬下道路結合道路兩邊的防護綠化形成新區的二條景觀帶；臺塬生態走廊為新區另外一條景觀帶。
　　四區：規劃區被兩條主軸分成四個相對獨立的空間分區，以承載新區的產業用地和項目布局。
　　4、規劃模式
　　規劃緊扣“生態文化休閑”主題，“以景區開發為依托、以新城建設為載體”走“塬城開發相結合、核心啟動、外延擴張”的發展模式。
　　（五）開發思路及模式
　　1、總體思路
　　閻良城北新區開發建設堅持“政府引導、市場運作”，以荊山核心區為核心帶動新區建設，以景區開發為依托、以新城建設為載體，走塬城開發相結合之路。
　　2、開發模式
　　（1）建設模式
　　根據新區特殊的地理條件，閻良城北新區采用“塬城開發相結合”的開發模式。“塬城開發相結合”的發展模式，有利于打造塬上景區旅游文化品牌的同時，提升塬下新城的城市價值，實現塬上、塬下的互動發展；有利于塬上、塬下開發建設項目的相互整合，易于形成整體開發模式。
　　塬上景區重點發展人文旅游、休閑渡假、餐飲娛樂、文化體驗、生態觀光、商務會議等產業；塬下新城重點發展休閑、娛樂、高尚居住等產業。
　　借鑒“曲江新區”經驗，對塬上景區的開發實施大項目集群開發戰略，快速形成聚集型規模效應。對塬下新城開發分階段實施“一次性規劃、按指標轉征、一次性配套、分批次招商拍賣”的土地經營流程，為大招商、大開發創造條件。通過與塬上景區的大項目集群開發戰略相結合，提高新區土地資源價值。
　　（2）融資模式
　　第一市場化方式融資
　　開發商投資建設新區基礎設施，政府給予開發商以等價的土地作為交換條件，進行融資；采取有償轉讓供水、供電、供氣等公用事業企業的全部或部分股權，進行融資。
　　第二以股份制方式融資
　　在新區建設之初，與國內經濟實力較強的大中型施工企業共同組建股份制公司，聯合投資開發，作為城北新區運作的載體。
　　第三直接融資
　　與區基礎設施投資公司取得聯系合作，申請國家開發銀行基礎設施貸款，作為新區開發建設的啟動資金；利用優惠政策鼓勵部分土地進行合資、合作與聯營、聯建，拓展融資空間，最大程度地吸引國內外資金。
　　（3）招商模式
　　創新招商引資工作。在吸取其他城市行之有效的招商引資方式、方法、措施的同時，創新新區招商引資工作。
　　第一開展品牌經營。通過招標招募著名策劃機構，將整個“閻良城北新區”作為一個大項目來營銷，樹立良好的新區城市形象，擴大知名度，提高美譽度，吸引投資者和消費者。
　　第二加強招商合作，建立廣泛的代理機制。建立起廣泛的招商代理，與新區內的企業和個人、新區外的政府、社團、協會、個人、中介組織合作，使其作為招商代理，以一定的經濟聯系使其獲得利益，啟發其招商積極性。
　　第三建立招商項目責任制。城北新區組建專業招商機構——策劃招商部，制定相應的激勵政策，建立工作責任制，做到責權利相結合。
　　第四招商手法多樣化。荊山塬景區管理委員會在招商中應注重招商手法的多樣化，以多方面、多層次推進招商工作的順利進行。
　　（4）管理模式
　　城北新區行政管理體制設置上，應遵循從實際出發設置管理機構與精簡、高效、統一的原則，按照“小政府、大社會”的思路，設置兩個管理機構，一是荊山塬景區管理委員會辦公室，主要承擔領導、規劃、監督與管理的作用;另一個是城北新區開發建設有限公司，它是新區開發建設的總承包單位，負責新區的融投資、股份制、資產經營與建設。
　　七、閻良城北新區開發建議及展望
　　（一）建議
　　1、編制閻良城北新區總體規劃。
　　規劃是對城市資源的有效整合，是城市建設的“龍頭”，也是經營城市的重要基礎。建議針對大城北編制閻良城北新區總體規劃，統一規劃城北新區，避免出現不合理的布局和盲目建設，避免規劃管理失控。總體規劃作為上位規劃，來指導一系列的下層次規劃。
　　2、塑造旅游文化品牌
　　閻良城北新區應緊扣“娛樂休閑”這一主題，從新區城市價值體系建立入手，利用塬上景區旅游資源打造新區城市品牌，吸引更多人才、資本、技術、產業的集聚，推動新區城市競爭力的提升。
　　（二）展望
　　（1）堅持大手筆規劃。
　　對新區進行高標準、高水平的規劃，是新區提升、開發的重要前提。管委會將與規劃閻良分局合作，年內完成城北開發建設控制性詳規編制工作。體現規劃的超前性、科學性、全局性、協調性。
　　（2）堅持大氣魄融資。
　　在新區的開發過程中，一個非常重要的環節就是資金問題，一方面要學習和借鑒國內外其他地方經驗，借用外力和外腦作用，加大招商引資的力度，引入市場資金，推動新區開發。重點發揮區級融資平臺的作用，申請國家開發銀行基礎設施貸款。另一方面，在國土部門的配合下，進行土地儲備，迅速抓住城北新區開發建設的重心，使這盤棋盡快活起來。
　　（3）堅持大思路運作。
　　加快城北路網、電力設施、天然氣、通訊、供排水等基礎設施建設。堅持以項目為支撐，實施重點區域突破戰略。用市場化手段加速產業布點，促進城北開發快出形象、有所突破，努力把閻良城北新區打造成渭北地區獨具特色的一流都市休閑娛樂區，形成新的區域經濟增長極。
　　（4）堅持大視野招商。
　　在總體規劃的指導下，精心策劃和包裝招商項目。通過各種途徑，大視野地深入推進招商引資工作，力爭開發建設工作有所突破。
　　（5）繼續加強宣傳，擴大影響。
　　繼續通過新聞媒體加大宣傳力度，努力營造有利于城北新區良性發展的大好形勢；同時通過基礎設施改造、綠化、亮化、景區環境整治、提升農家樂經營檔次等重點工作增強影響力，進一步提高老百姓對政府決策的認可度，形成共建和諧的大好局面。
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