城市的發(fā)展進(jìn)步需要城市規(guī)劃，總體規(guī)劃編制影響著城市規(guī)劃的進(jìn)度與最終效果，城市規(guī)劃編制的完整過(guò)程由兩個(gè)階段、六個(gè)層次組成，即總體規(guī)劃階段和詳細(xì)規(guī)劃階段;城市總體規(guī)劃綱要、城市總體規(guī)劃(含市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和中心區(qū)域規(guī)劃)、城市建設(shè)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。

　　《城市規(guī)劃學(xué)刊》是中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)科最具影響力和權(quán)威性的學(xué)術(shù)期刊之一。由教育部主管，同濟(jì)大學(xué)主辦，是國(guó)家建筑類中文核心期刊，中國(guó)科技核心期刊，中國(guó)人文社會(huì)科學(xué)核心期刊，中國(guó)科技論文統(tǒng)計(jì)源期刊，中文社會(huì)科學(xué)引文索引來(lái)源期刊，美國(guó)國(guó)際CODEN中心授予國(guó)際刊名代碼。

　　當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速變革時(shí)期。一方面經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)型，市場(chǎng)對(duì)配置資源的基礎(chǔ)性作用逐漸凸顯，逐步取代政府在資源配置上的主導(dǎo)地位。相應(yīng)地，政府職能由經(jīng)濟(jì)發(fā)展型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。面對(duì)新的發(fā)展形勢(shì)，傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃在編制體系、方法、內(nèi)容等方面已不能適應(yīng)新的發(fā)展要求。因此，要反思目前城市總體規(guī)劃編制過(guò)程中存在問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上探索出一條適合國(guó)情的城市總體規(guī)劃編制的道路，這在目前情勢(shì)下，顯得十分有必要。本文首先對(duì)城市總體規(guī)劃編制進(jìn)行了概述，然后歸納了城市總體規(guī)劃編制中存在的問(wèn)題，最后針對(duì)性的提出了做好當(dāng)前城市總體規(guī)劃編制的對(duì)策。

　　一、城市總體規(guī)劃編制概述

　　城市總體規(guī)劃因其內(nèi)容的綜合性和前瞻性，成為統(tǒng)籌和指導(dǎo)城市建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)，總體規(guī)劃的編制也從宏觀層面的確定城市性質(zhì)、論證規(guī)模、布局土地和配置資源、制定產(chǎn)業(yè)政策、提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等發(fā)展到微觀層面的工程管線定位、項(xiàng)目時(shí)序安排、資金運(yùn)營(yíng)等。

　　“城市發(fā)展的好壞取決于城市規(guī)劃”，規(guī)劃編制成為政府解決當(dāng)前城市問(wèn)題的最直接手段，但是對(duì)城市規(guī)劃的高期望，卻導(dǎo)致編制內(nèi)容的復(fù)雜化、編制周期的延長(zhǎng)和頻繁的重復(fù)修編。另外，受編制時(shí)間和資源的限制，當(dāng)規(guī)劃師把大量的時(shí)間和精力專注于陌生的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境和法律等相關(guān)領(lǐng)域時(shí)，卻減少了對(duì)熟悉的城市空間的研究，使得規(guī)劃成果針對(duì)性不足且變成城建資料的大匯編——面面俱到而亮點(diǎn)不足，最終削弱了總體規(guī)劃的指導(dǎo)作用，使規(guī)劃成果成為城市招商引資的宣傳畫。

　　以政府的需求為導(dǎo)向建立規(guī)劃目標(biāo)，以政府的管理權(quán)確定規(guī)劃范圍，以城市空間資源的布局作為規(guī)劃的主要內(nèi)容，增強(qiáng)規(guī)劃內(nèi)容的繼承性，確保城市建設(shè)的延續(xù)性。 首先，在宏觀層面，深化落實(shí)上層次的規(guī)劃內(nèi)容。其次，在中觀層面，整合市級(jí)相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容。在空間資源上，使城市建設(shè)用地規(guī)模和范圍與土地利用規(guī)劃相一致;在項(xiàng)目布局上，把政府各職能部門編制的專項(xiàng)規(guī)劃整合為相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容。最后，在微觀層面，合理安排建設(shè)時(shí)序。

　　二、城市總體規(guī)劃編制中存在的問(wèn)題

　　(一)編制內(nèi)容龐雜

　　現(xiàn)行的城市總體規(guī)劃編制的內(nèi)容涉及城鎮(zhèn)體系、總體布局、道路交通、綠地景觀、河湖水系、給水排水、電力電訊、環(huán)衛(wèi)環(huán)保、歷史文化等方面。由于內(nèi)容龐雜��城市總體規(guī)劃編制要處理和協(xié)調(diào)的各種類型和層次的矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。這導(dǎo)致規(guī)劃編制過(guò)程中人力、物力投入巨大，編制周期過(guò)長(zhǎng)，規(guī)劃編制往往演變?yōu)橐粓?chǎng)持久戰(zhàn)。再加上城市總體規(guī)劃普遍審批周期過(guò)長(zhǎng)，這造成已正式批復(fù)的規(guī)劃與城市發(fā)展中出現(xiàn)的新機(jī)遇、新問(wèn)題之間的矛盾，剛批復(fù)的總體規(guī)劃可能又因“缺乏戰(zhàn)略遠(yuǎn)見和足夠彈性”難以承擔(dān)指導(dǎo)城市未來(lái)建設(shè)實(shí)踐的重任。

　　(二)缺乏更高層次的區(qū)域規(guī)劃作為依據(jù)

　　城市總體規(guī)劃編制中較多地就城市論城市，偏重空間的布局，缺少綜合的觀念。雖然有市域或縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃作為總體規(guī)劃的區(qū)域研究的前提，但僅限于行政轄區(qū)的范圍;城市周邊的鄉(xiāng)村地區(qū)，其城市化的發(fā)展訴求沒有被整體地納入城市規(guī)劃的通盤考慮。因此，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本原理，并沒有在編制制度中得到很好的體現(xiàn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)的發(fā)展要求缺少規(guī)劃技術(shù)體系上的考量和支撐。

　　(三)編制過(guò)程缺乏公眾參與

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市建設(shè)主體的多元化導(dǎo)致利益的多元與沖突，城市規(guī)劃的制定過(guò)程應(yīng)當(dāng)成為有效協(xié)調(diào)利益沖突的過(guò)程，尤其在維護(hù)弱勢(shì)群體的利益方面更應(yīng)有所作為。建立公眾參與制度，給各種社會(huì)群體提供平等參與城市規(guī)劃過(guò)秤的機(jī)會(huì)，正是達(dá)到這一目標(biāo)的重要手段。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公眾參與目的不冉是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期只是讓公眾產(chǎn)生“主人翁”自豪感的手段，而更需要成為制約規(guī)劃決策、保證規(guī)劃行政過(guò)程公平公正的一種機(jī)制，而這一日的的實(shí)現(xiàn)，需要在有關(guān)規(guī)劃編制技術(shù)體系中給以稃序性的制度安排，而不是僅僅停留在倡導(dǎo)一種規(guī)劃理念和思想層面上。

　　(四)對(duì)城市建設(shè)機(jī)制轉(zhuǎn)型帶來(lái)的沖擊應(yīng)對(duì)不足

　　中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)、城市化進(jìn)程快速推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)體制和政府職能正在轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，城市發(fā)展動(dòng)力及發(fā)展機(jī)制產(chǎn)生了變化。由于投資來(lái)源的多元化，建設(shè)主體的多樣化，城市建設(shè)機(jī)制亦從計(jì)劃型轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)型，城市建設(shè)中政府投資只占極小的一部分，并且多投在基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)上，其他城市建設(shè)的資金都是靠民間投資，相對(duì)于純政府投資而言，來(lái)完成的這些投資對(duì)個(gè)體利益的追求，必定會(huì)與保障社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定的城市規(guī)劃產(chǎn)生沖突。

　　(五)內(nèi)容與實(shí)施脫節(jié)

　　將總體規(guī)劃成果表現(xiàn)為終極藍(lán)圖的規(guī)劃理念和工作方法雖然早已遭到學(xué)術(shù)界的質(zhì)疑和批評(píng)，但落實(shí)到實(shí)際工作中，“現(xiàn)行總體規(guī)劃仍然沒有擺脫‘終極藍(lán)圖’的思想方法的影響，仍然是期望通過(guò)對(duì)遠(yuǎn)期規(guī)劃目標(biāo)的設(shè)定來(lái)指導(dǎo)和安排現(xiàn)在的工作，而非從現(xiàn)狀客觀條件出發(fā)來(lái)解決目前面臨的急切問(wèn)題”，規(guī)劃被看作是單純的技術(shù)性工作，缺乏對(duì)實(shí)現(xiàn)藍(lán)圖的過(guò)程、步驟、制約條件和實(shí)施措施的研究。近期建設(shè)規(guī)劃作為總體規(guī)劃的一部分，只是總體規(guī)劃在其理想化目標(biāo)的基礎(chǔ)上的規(guī)模的簡(jiǎn)單裁減，是“總體規(guī)劃小而全的‘袖珍版’”，在內(nèi)容和深度上均無(wú)法指導(dǎo)城市的近期建設(shè)。規(guī)劃工作中存在著編制人員不問(wèn)實(shí)施管理，管理人員不問(wèn)技術(shù)的傾向，規(guī)劃編制和實(shí)施管理相脫節(jié)等問(wèn)題。

　　三、做好城市總體規(guī)劃編制的對(duì)策

　　(一)明確城市總體規(guī)劃編制的四個(gè)著眼點(diǎn)

　　1、目標(biāo)——制定反映政府管制意圖的公共政策

　　政府是城市總體規(guī)劃的制定者、審批者、執(zhí)行者和監(jiān)督者，因此，規(guī)劃應(yīng)該由追求技術(shù)的科學(xué)性轉(zhuǎn)而面向政府的管理權(quán)，制定相應(yīng)的城市空間管制政策，滿足各級(jí)政府不同的管理需求。

　　2、內(nèi)容—實(shí)現(xiàn)城市空間資源的配置

　　城市規(guī)劃應(yīng)積極同其他社會(huì)、經(jīng)濟(jì)部門的政策相協(xié)調(diào)，深入研究城市綜合體的空間特性，加強(qiáng)在土地供給、空間資源利用和基礎(chǔ)設(shè)施配置等方面的調(diào)控能力，有效發(fā)揮規(guī)劃在引導(dǎo)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面的積極作用。

　　3、成果—具有剛性的法律地位

　　總體規(guī)劃的成果不再只是規(guī)劃部門的技術(shù)管理規(guī)范，而是以調(diào)控性、政策性、標(biāo)準(zhǔn)性的內(nèi)容，以公正、明確和穩(wěn)定的剛性法律條文形式“明確保護(hù)什么”“不能發(fā)展什么”“必須提供什么”，這應(yīng)成為被普遍遵循的市場(chǎng)行為規(guī)則。

　　4、過(guò)程—體現(xiàn)準(zhǔn)立法的行為

　　城市總體規(guī)劃對(duì)土地和空間資源的配置是不同社會(huì)群體間的空間利益再分配，涉及到千家萬(wàn)戶的切身利益。因此，總體規(guī)劃的編制不應(yīng)僅局限于部門編制、專家認(rèn)證、政府審批的內(nèi)部運(yùn)作，還必須實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的公開，讓社會(huì)公眾共同參與，民主決策。只有這樣，才能保障規(guī)劃成果的科學(xué)性，才能體現(xiàn)規(guī)劃政策的公共性，才能使規(guī)劃具有真正的法律地位。

　　(二)精簡(jiǎn)城市總體規(guī)劃的內(nèi)容

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市總體規(guī)劃是作為政府對(duì)城市發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控的手段而存在，引導(dǎo)城市空間朝著有利于實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)的方向發(fā)展，是政府平衡各種利益集團(tuán)沖突的杠桿。因此，需要將城市總體規(guī)劃從紛繁復(fù)雜的內(nèi)容中解脫出來(lái)，避免綱目并舉，主次不明�？傮w規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)研究城市發(fā)展方向、研究控制環(huán)境容量，合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。制定城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略和空間發(fā)展與管制策略，進(jìn)行重大基礎(chǔ)設(shè)施布局和建構(gòu)城市道路網(wǎng)主要骨架，提出實(shí)施策略與機(jī)制。城市布局應(yīng)對(duì)現(xiàn)狀土地利用作細(xì)致的多方面評(píng)價(jià)，規(guī)劃則在整體優(yōu)化基礎(chǔ)上以結(jié)構(gòu)控制與分區(qū)引導(dǎo)為主，不使編制自身無(wú)原則與無(wú)必要的擴(kuò)展。

　　(三)加強(qiáng)公眾參與，建立有效參與機(jī)制

　　規(guī)劃應(yīng)加強(qiáng)公眾參與，努力探索更有效的參與形式，將公眾參與法制化，以使社會(huì)不同年齡段、不同收入層次人群的生活方式及其對(duì)衣食住行的不同需求，在規(guī)劃成果中得以體現(xiàn)。

　　1、規(guī)劃師角色轉(zhuǎn)變

　　引入交往型規(guī)劃理念，規(guī)劃師的角色由設(shè)計(jì)者向市民參加交往過(guò)程的組織者與促成者、市民間意見沖突的調(diào)停者、為特定價(jià)值辯護(hù)的交涉者轉(zhuǎn)變，考慮各種利益集團(tuán)的需要，并幫助各利益群體溝通協(xié)調(diào)，最終形成合意。

　　2、在規(guī)劃編制中嘗試變事后參與為全程參與

　　公眾參與在總體規(guī)劃程序中的位置可分為規(guī)劃決策之前和規(guī)劃編制完成之后兩個(gè)階段，在規(guī)劃決策之前，重點(diǎn)是需要公眾對(duì)城市發(fā)展戰(zhàn)略(包括市民面臨

　　的問(wèn)題、需求和發(fā)展設(shè)想)進(jìn)行討論;在規(guī)劃編制完成之后，重點(diǎn)是支持和監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施，并將規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題反饋給城市規(guī)劃主管部門，為規(guī)劃調(diào)整提供依據(jù)。目前，我國(guó)的公眾參與形式主要為成果公示，公眾參與度不高，應(yīng)在規(guī)劃前期調(diào)研和方案形成階段就通過(guò)聽證會(huì)、座談會(huì)等形式使公眾能夠參與到規(guī)劃編制過(guò)程中來(lái)，了解規(guī)劃的目的及對(duì)自身的影響，提出意見和建議。

　　(四)注重彌補(bǔ)規(guī)劃編制中的“真空地帶”

　　隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市周邊的郊區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的發(fā)展也極為迅猛，城市郊區(qū)的無(wú)序發(fā)展不僅會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，也會(huì)給城市遠(yuǎn)景空間拓展埋下許多“釘子”。為了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，在規(guī)劃中不但要考慮城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動(dòng)，更要加強(qiáng)城鄉(xiāng)空間的整體控制，彌補(bǔ)傳統(tǒng)總體規(guī)劃的不足。

　　(五)要使總體規(guī)劃剛?cè)岵��?jì)

　　新時(shí)期的總體規(guī)劃要從指導(dǎo)功能布局、用地安排，轉(zhuǎn)向以資源環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)，指導(dǎo)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。從確定性質(zhì)、規(guī)模、指標(biāo)，轉(zhuǎn)向控制合理的環(huán)境容量和科學(xué)合理的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。從確定發(fā)展什么，轉(zhuǎn)向確定保護(hù)什么，即從以開發(fā)建設(shè)為重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以資源利用和空間管制為重點(diǎn)。我們要淡化規(guī)劃年限，強(qiáng)化規(guī)劃階段。淡化用地性質(zhì)，突出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)土地資源的配置。淡化具體用地布局規(guī)劃，突出空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃在總體規(guī)劃中的主導(dǎo)地位。以有效引導(dǎo)和調(diào)控城市發(fā)展為目標(biāo)，合理確定總體規(guī)劃階段強(qiáng)制性內(nèi)容和指導(dǎo)性內(nèi)容，使總體規(guī)劃成果剛?cè)岵��?jì)，該管的能管住，不該管的放得開。

　　結(jié)語(yǔ)

　　綜上，城市總體規(guī)劃的編制是一項(xiàng)極其復(fù)雜的工作，涉及到城市發(fā)展的方方面面，規(guī)劃要把握宏觀全局，又要細(xì)致入微。同時(shí)在編制過(guò)程中要充分重視民眾的參與，聽取民意，只有這樣，才能不斷修正和解決問(wèn)題，使城市總體規(guī)劃編制工作能在不斷適應(yīng)城市的發(fā)展過(guò)程中不斷完善。

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