每個城市都有其自己的規(guī)劃和管理，根據(jù)城市居民情況和地理環(huán)境不同，城市的文化也不相同。社會組織是現(xiàn)代社會治理中不可或缺的多元重要主體之一。本文是一篇城市規(guī)劃論文范文，主要論述了當前社會組織的發(fā)展狀況及其問題。

 　　摘　要：上海作為國際性大都市，其中心城區(qū)黃浦的社會組織近年來發(fā)展迅猛，逐步形成了門類齊全、覆蓋廣泛的社會組織體系，在參與社會治理的過程中，發(fā)揮著越來越重要的作用。但在制度環(huán)境、人才隊伍、規(guī)范管理等方面的問題也還比較突出，無法及時回應(yīng)和滿足群眾日益增長的公共服務(wù)需求，迫切需要加以研究解決。

　　關(guān)鍵詞：社會組織,發(fā)展,問題

　　從黨的十八大提出“加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，到十八屆二中全會提出“改革社會組織管理制度”，再到十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理、激發(fā)社會組織活力”，關(guān)于社會組織改革發(fā)展的藍圖越繪越細，方向已經(jīng)明確，路徑更加清晰。為了進一步弄清上海市社會組織的發(fā)展狀況，深入了解上海社會組織存在的發(fā)展瓶頸與問題，以黃浦區(qū)為調(diào)查對象，通過實地調(diào)研、個別訪談、座談討論、查閱資料等方式進行了深入調(diào)查。

　　一、黃浦區(qū)公益服務(wù)類社會組織的發(fā)展概況

　　1.登記注冊社會組織的總體情況

　　社會組織的法定分類有社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會。截止2014年5月，黃浦區(qū)依法登記的社會組織共有647家，其中社會團體172家，民辦非企業(yè)單位475家。172家社會團體大部分是體制內(nèi)組建。475家民辦非企業(yè)單位活躍在教育、技能培訓、養(yǎng)老、婚姻介紹、文化、體育、社區(qū)服務(wù)等各個領(lǐng)域，逐步形成了門類齊全、覆蓋廣泛的社會組織體系，在參與社會治理的過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。

　　2.公益服務(wù)類社會組織的具體分類

　　公益服務(wù)類社會組織是為社會公眾和社會發(fā)展提供公益慈善服務(wù)，具有社會性、保障性和非營利性特點的社會組織，包括公益性民辦非企業(yè)單位和公益性社會團體。目前，活躍在黃浦區(qū)的公益服務(wù)類社會組織主要包括三大類。一是政府支持下的民辦組織，如街道文體聯(lián)合會、志愿者協(xié)會、愛心互助會等組織，其業(yè)務(wù)主管部門是相關(guān)職能部門或街道，在前期啟動和具體運作時由其業(yè)務(wù)主管部門推動，人員、場地、資金等均由業(yè)務(wù)主管部門承擔。二是以協(xié)議方式承接政府公共管理和服務(wù)職能的社會組織，如華愛社區(qū)服務(wù)管理中心、浦愛志愿服務(wù)中心、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作社等，政府提供財力和物力的支持，借助社會組織的力量實現(xiàn)對公眾的服務(wù)，但這類社會組織具有法人和工作運行方面的獨立性，并不依賴政府購買公共服務(wù)的資金而生存。三是沒有政府背景的草根組織，如讀書會、文學社、影評組等民間社團，滿足自身對各類興趣或公益事業(yè)的追求，具有管理模式自主性、活動方式多樣性等特點，雖然能籌集到一定的資金支撐其開展事業(yè)，但可持續(xù)性不容樂觀。本課題主要以前兩類社會組織為研究樣本。

　　3.公益服務(wù)類社會組織的重要作用

　　近年來，黃浦區(qū)公益服務(wù)類社會組織參與公共服務(wù)取得顯著成效。一是提高公共服務(wù)效率。101家社會組織以政府購買、社會捐贈等方式，積極參與幫困救助、養(yǎng)老、心理疏導、精神慰籍、文化中心管理等服務(wù)，滿足了社會多元化服務(wù)需求，提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，社會組織參與社會治理作用逐步顯現(xiàn)。如區(qū)民政部在制定黃浦區(qū)居家養(yǎng)老工作方案的過程中，首次探索社會組織參與養(yǎng)你老服務(wù)新模式，引入了兩家社會組織分別和瑞金二路街道、半淞園路街道合作，推進養(yǎng)老合作社的試點工作，一定程度上彌補了公共服務(wù)和產(chǎn)品的不足;又如，各社區(qū)愛心慈善幫困協(xié)會積極發(fā)動群眾和志愿者隊伍，采取有效措施，接受社會捐助，重點幫扶低保家庭等特殊困難群體。二是弘揚志愿服務(wù)精神。目前，區(qū)、街道(部門)、居民區(qū)三級志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本建成，建立了有60158名注冊志愿者參加的643支志愿服務(wù)團隊，各類公益組織活動的開展，拓寬了人們奉獻社會的渠道，廣大市民在志愿服務(wù)活動中增強了公益意識，弘揚了志愿服務(wù)精神，培育和踐行著社會主義核心價值觀。三是提升社會組織品牌形象。近年來，在公益服務(wù)類社會組織中涌現(xiàn)出一大批佼佼者，如“康樂家社區(qū)服務(wù)發(fā)展中心”等12家社會組織被評為全市先進社會組織;康樂家社區(qū)服務(wù)發(fā)展中心法人獲得2014年市級五一勞動獎?wù)隆?/p>

　　二、公益服務(wù)類社會組織的發(fā)展特點

　　1.發(fā)展趨勢迅猛

　　近年來，黃浦區(qū)社會組織發(fā)展趨勢強勁，發(fā)展數(shù)量逐年提升。從今年4月1日起，按照《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》要求，區(qū)民政部門根據(jù)市統(tǒng)一部署，開始積極探索降低準入門檻，對協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)服務(wù)類等四類社會組織實行了直接登記，促進了社會組織的快速增長。今年4月以來，黃浦區(qū)已有32個社會組織在民政部門直接登記，與去年同期相比增長了128.6%。

　　2.分布結(jié)構(gòu)不均衡

　　雖然黃浦區(qū)各類社會組織已涉及各行各業(yè)，但從社會組織的分布來看，結(jié)構(gòu)較不均衡。以民辦非企業(yè)單位為例，在475家民辦非企業(yè)單位中教育類、技能培訓類民辦學校共有284家，占比60%，而真正具有服務(wù)能力的公益服務(wù)類社會組織只有101家，僅占21.3%。教育類民非一枝獨大，而服務(wù)困難群體、化解社會矛盾、社區(qū)治理等公益領(lǐng)域中的社會組織卻顯匱乏，難以滿足日益增長的民生需求。

　　三、上海市黃浦區(qū)公益服務(wù)類社會組織培育發(fā)展中面臨的瓶頸問題

　　隨著政府職能的加快轉(zhuǎn)變，公益服務(wù)類社會組織已步入發(fā)展的快通道，但調(diào)研組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，制約其發(fā)展的瓶頸問題依然存在，尤其是在制度環(huán)境、人才隊伍、規(guī)范管理等方面的問題還比較突出，無法及時回應(yīng)和滿足群眾日益增長的公共服務(wù)需求。

　　1.政府購買服務(wù)缺乏制度安排

　　近年來，黃浦區(qū)加強了對公益服務(wù)類社會組織的扶持力度，據(jù)不完全統(tǒng)計，全區(qū)政府購買社會組織的服務(wù)資金有2000多萬元，但在項目立項、過程監(jiān)督、績效評估等方面，基本是購買服務(wù)的部門自行執(zhí)行，缺少整體性的制度設(shè)計，尚未形成統(tǒng)一的政府購買社會組織服務(wù)的制度和平臺。調(diào)研中，部分受訪人士反映，目前，政府普遍采用招標方式采購社區(qū)公共文化服務(wù)，但公共服務(wù)難以量化，在政府與社會組織簽訂的合同中很難清晰標出購買的產(chǎn)品細目與技術(shù)標準，在社會組織提供服務(wù)過程中又缺少專業(yè)人員對技術(shù)問題進行監(jiān)管，直接影響和制約了對社會組織的績效評估。由于缺少科學規(guī)范的制度設(shè)計，對某些社會組織只能套用物業(yè)管理的考核評估標準。此外，由于承接公共服務(wù)的社會組織匱乏，一些社會組織不僅自己要參與競標，還要找人陪標，在投標上花費了大量的精力。政府購買服務(wù)缺少頂層設(shè)計，導致向社會組織購買服務(wù)的力度和范圍差異較大，容易出現(xiàn)“內(nèi)部化”傾向、定向購買，定價隨意性大、管理成本估算不合理、項目評估監(jiān)管不到位等問題。

　　2.政府職能轉(zhuǎn)移不到位

　　社會組織要開展公共服務(wù)和社會管理，更需要政府轉(zhuǎn)移職能，讓渡開放部分服務(wù)空間，但目前，社會組織可以承擔的公共服務(wù)等職能，政府還沒有完全委托給社會組織承擔，社會組織發(fā)展空間受到限制。特別是部分政府部門在職能轉(zhuǎn)變、下放事權(quán)過程中，思想沒有解放，出于習慣或部門利益考慮，往往只對本部門所建或熟知的社會組織開放，導致了社會組織的作用無處發(fā)揮。調(diào)研中，一些受訪人員反映，部分職能部門在轉(zhuǎn)移職能過程中，出現(xiàn)了轉(zhuǎn)移異化、扔包袱的現(xiàn)象，政府將部分本應(yīng)由自身承擔的服務(wù)職能、具體事務(wù)轉(zhuǎn)移給了社會組織，不考慮社會組織的專業(yè)能力，增加了社會組織的工作負擔。據(jù)某位負責人反映，由于托管協(xié)議一年一簽，社會組織長期發(fā)展沒有制度保障，如遇到合作部門領(lǐng)導轉(zhuǎn)崗，每次都要重新“講故事”，說服新上任領(lǐng)導，政府部門也要具備遵守契約的精神;部分人士建議，可以由公益服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)展較快較好的行業(yè)領(lǐng)軍組織，利用自身經(jīng)驗承擔目前較為缺失的培訓職能，孵化更多的社會組織，提升社會組織的整體運作能力和服務(wù)能力。

　　3.吸引優(yōu)秀人才難、專業(yè)性人才缺乏

　　據(jù)了解，像華愛這樣具有專業(yè)背景的社會組織較難尋找，如果打浦街道不滿意華愛管理效果，也難以尋找合適的社會組織承擔其管理職能。即使在華愛內(nèi)部，也存在著機構(gòu)項目服務(wù)人員不足的情況，尤其是在一線承擔服務(wù)項目，開展專業(yè)服務(wù)的工作人員隊伍極不穩(wěn)定。而五里橋街道文體聯(lián)合會由于土生土長，先天在專業(yè)化水平方面存在不足。調(diào)研中，部分受訪人員反映，政府購買社會組織服務(wù)價格構(gòu)成中人力資源成本比例偏低，而社會組織開展項目主要依靠人力資源，對社會組織工作人員收入造成一定影響。此外，由于政府以項目購買服務(wù)的運作方式，客觀上造成了一部分社會組織用項目聘用工作人員，“項目散、人員走”，專業(yè)人才對社會組織的歸屬感不強。由于社會對社工人才缺少客觀、公正的評價機制，專業(yè)人員薪酬待遇偏低、價值被低估、隊伍建設(shè)的政策支持和保障滯后等因素，直接導致了社會組織吸引優(yōu)秀人才難、專業(yè)人才流失嚴重，專業(yè)人才的短缺幾乎成為各類公益性社會組織發(fā)展的通病。

　　4.自身能力建設(shè)有待加強

　　據(jù)了解，部分公益服務(wù)類社會組織由于自身局限，缺少調(diào)配優(yōu)質(zhì)、稀缺資源的能力和手段，在資金、項目、人員等方面對政府產(chǎn)生較強的依賴，獨立性和自主性較差，掌握資源的業(yè)務(wù)主管部門對社會組織的行政干預仍然存在，導致部分社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)虛化、章程流于形式。還有少數(shù)服務(wù)類社會組織由于信息不對稱，提供的公共服務(wù)與群眾需求不匹配，造成了服務(wù)資源的浪費。調(diào)研中，有受訪人士提出，由于自身組織偏向于某一方面服務(wù)，沒有形成多元化服務(wù)格局，在日益拓展的服務(wù)領(lǐng)域中捉襟見肘，希望政府能提供相關(guān)培訓。還有一些受訪人士反映，由于政府對公共服務(wù)標準界定不清，對社會組織有無承接資質(zhì)、優(yōu)勢特長、核心能級缺乏了解，造成了少數(shù)社會組織打著公益慈善的旗號，違背非營利宗旨，在承接政府公益項目中變相追求營利，社會組織自治自律機制有待進一步健全。

　　5.稅收優(yōu)惠政策力度不夠

　　根據(jù)目前的稅制，公益服務(wù)類社會組織與教育類、醫(yī)療類民非單位同等待遇，其在政府購買服務(wù)項目中仍需繳納營業(yè)稅，且可享受的所得稅免稅范圍很小。政府購買服務(wù)的收入撥款被排除在免稅范圍之外，要享受免稅政策，相關(guān)手續(xù)相當繁瑣，必須在當?shù)赝�級財政做免稅資格審核申請，通過后，報同級民政部門復審通過，每年度由財政、稅務(wù)、民政等部門公布的聯(lián)合免稅名單之內(nèi)，申請捐贈類行政事業(yè)收據(jù)，才能做免稅抵扣。以華愛為例，每年按照民非單位5.6%營業(yè)稅繳付比例上繳稅收，且由于與物業(yè)管理公司簽訂合同，部分稅后的托管費用在轉(zhuǎn)付給物業(yè)公司后再次計稅，每年上繳稅收近10萬元，對公益服務(wù)類組織來說稅負較重。

　　縱觀本次調(diào)查中上海社會組織發(fā)展中所暴露出的問題，有的是老問題，一直未能很好的得到解決;有的是新問題，尚未能引起有關(guān)政府部門的重視。這都需要理論和實踐部門緊密結(jié)合，進一步加以研究，從而尋求化解此類問題的良策，進而有力的促進社會組織的健康有序發(fā)展。

　　作者簡介：黎明琳(1974-)，男，江西南康人，碩士學歷，上海市黃浦區(qū)行政學院公共管理教研室主任。研究方向：法學、公共管理等。

　　城市規(guī)劃論文發(fā)表期刊推薦《城市觀察》(雙月刊)是由廣州市社會科學界聯(lián)合主管主辦、面向國內(nèi)外公開發(fā)行的以城市研究為主的高端學術(shù)期刊，旨在以城市歷史文化為底蘊，探索城市科學發(fā)展的規(guī)律和經(jīng)驗，展現(xiàn)當今世界城市發(fā)展的最新理論和趨勢，每期主推一個專題，內(nèi)容涉及城市經(jīng)濟、社會、政治、歷史、環(huán)境、文化、民俗及國際城市比較等。