摘要：引進BOT方式建設(shè)開發(fā)區(qū)有利于減輕地方財政負擔(dān)、加快開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度、提高開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)管理水平和運營效率、管理模式在我國的進一步深入應(yīng)用,BOT模式將不單單是一種融資模式,還會成為一種工程項目管理模式,并且很好的應(yīng)用于管理中去。吸引民間資本進入開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善外商投資結(jié)構(gòu)等作用。為積極引進、推動BOT方式建設(shè)開發(fā)區(qū)，必須形成一系列相應(yīng)的發(fā)展思路與對策。
　　關(guān)鍵詞：項目管理;BOT模式;民營資本;建設(shè)與運行；開發(fā)區(qū)；
　　
　　近幾十年來，BOT方式不論在發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家，均受到普遍青睞，被看作一種各國通用的模式廣泛用于包括城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的各種領(lǐng)域。BOT是英文Build—Operate—Transfer的縮寫，通常直譯為“建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”，其雛形發(fā)端于19世紀(jì)后期的北美大陸。把它作為開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種方式，BOT是以政府和企業(yè)之間達成協(xié)議為前提，由政府向企業(yè)頒布特許，允許其在一定時期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施及相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。當(dāng)特許期限結(jié)束時，企業(yè)按約定將該設(shè)施移交給開發(fā)區(qū)政府部門，轉(zhuǎn)由一開發(fā)區(qū)政府指定部門經(jīng)營和管理。
　　一、引進BOT方式建設(shè)開發(fā)區(qū)的重要意義
　　把BOT方式運用于開發(fā)區(qū)建設(shè)之中，有助于解決開發(fā)區(qū)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金不足；由企業(yè)承擔(dān)開發(fā)區(qū)項目的建設(shè)與運營，能取得更好的收益和更高的效率，避免了由政府部門投資建設(shè)開發(fā)區(qū)過程中超預(yù)算投資及運營效率低下的問題。同時，在BOT方式下，出于對利潤的追逐和對風(fēng)險的規(guī)避，作為企業(yè)的BOT項目公司會不斷地進行技術(shù)和管理上的創(chuàng)新，能夠?qū)崿F(xiàn)資金引進和技術(shù)、管理方式引進的結(jié)合。因此在開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引進BOT方式尤為必要。
　　1．引進BOT方式建設(shè)開發(fā)區(qū)，有利于減輕地方政府在開發(fā)區(qū)建設(shè)中的財政負擔(dān)。當(dāng)?shù)胤截斦�較為困難、各項建設(shè)任務(wù)較為緊張的情況下，單一依靠地方財政投入加快開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度顯然力不從心。采用BOT方式建設(shè)開發(fā)區(qū)，可吸收外資、民間資本投入到開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，由此獲得開發(fā)區(qū)得以運作和發(fā)展所必須的基礎(chǔ)設(shè)施及產(chǎn)品與服務(wù)。在BOT方式下，政府只需與承建企業(yè)簽訂協(xié)議，無須政府保證或承諾支付項目借款，更不需要政府投資。于是，政府可將原本計劃興建開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的預(yù)算轉(zhuǎn)向其它同樣急需資金的項目。這樣可緩解目前開發(fā)區(qū)建設(shè)中資金不足的矛盾，減輕開發(fā)區(qū)政府財政負擔(dān)。同時，開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目由企業(yè)建設(shè)、維修、經(jīng)營并自負盈虧，可使政府最大程度地規(guī)避各種投資風(fēng)險。因此，采用BOT方式建設(shè)，利用外資、民間資本直接投資和經(jīng)營開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，可加快開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，適應(yīng)我國經(jīng)濟和社會發(fā)展。
　　2．采用BOT方式建設(shè)開發(fā)區(qū)，有利于提高開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)管理水平，提高運營效率。有利于在開發(fā)區(qū)建設(shè)中充分發(fā)揮市場機制和政府干預(yù)的協(xié)同作用。BOT方式具有市場機制和政府干預(yù)相結(jié)合的特點，開發(fā)區(qū)建設(shè)中，一方面，BOT方式能夠保證市場機制發(fā)揮作用，因為開發(fā)區(qū)的BOT項目的大部分經(jīng)濟行為都在市場上進行，政府以招標(biāo)方式確定項目建設(shè)和營運企業(yè)，本身就內(nèi)涵了市場競爭機制，營運企業(yè)作為獨立的市場主體，在特許期內(nèi)對所建工程項目具有相對完備的權(quán)利，并按照市場原則進行建設(shè)、維護、經(jīng)營，以實現(xiàn)自負盈虧和獲得一定的收益；另一方面，盡管開發(fā)區(qū)的BOT協(xié)議的執(zhí)行全部由企業(yè)負責(zé)，但政府自始至終都擁有對該項目的控制權(quán)。在立項、招標(biāo)、談判三個階段，政府的意愿起著決定性作用；在履約階段，政府又具有監(jiān)督檢查的權(quán)力，同時，開發(fā)區(qū)項目經(jīng)營價格的制定也受到政府的一定約束。因此，采用BOT方式建設(shè)開發(fā)區(qū)，既可發(fā)揮市場機制的作用，又可發(fā)揮政府干預(yù)的效力，二者相互協(xié)同，將使開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、營運取得良好益。
　　1BOT管理模式的應(yīng)用途徑
　　目前,國際上對BOT模式的研究和應(yīng)用分為兩類:一類是研究東道國政府應(yīng)用BOT融資方式來進行本國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè);另一類是研究承包商應(yīng)用BOT模式作為一種項目管理模式來承包工程,使項目良好地運行。根據(jù)目前我國現(xiàn)狀———民間有大量閑散資金苦于找不到投資途徑,采用BOT模式,一方面可鼓勵運用國內(nèi)的民營資本去投資公共設(shè)施,另一方面可扶持發(fā)展一批民營項目管理企業(yè),壯大我國建筑行業(yè)實力。
　　1.1民營資本積極參與BOT項目
　　項目發(fā)起者一般是一個聯(lián)營體,其中包括咨詢和承包公司、設(shè)備供應(yīng)商以及投資集團等。在目前條件下,我國對BOT項目可以考慮采取以下兩種方法進行操作。一種是作為投資人,投入一定的資金作為股本,以平等伙伴身份從一開始就參與BOT的各項前期工作。另一種方式是根據(jù)建設(shè)項目,組建一個公司,以實體的形式與設(shè)計咨詢單位、施工單位、供應(yīng)商等實行“強強聯(lián)合”,最終代替業(yè)主建設(shè)并管理項目。
　　二、引進BOT方式建設(shè)開發(fā)區(qū)的發(fā)展思路與對策
　　1．政府的政策引導(dǎo)。開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長期性、復(fù)雜性和風(fēng)險性，使BOT投資項目的成敗，主要取決于政府的引導(dǎo)、支持與監(jiān)督。首先，政府應(yīng)當(dāng)營造良好的政策環(huán)境，為投資者參與BOT項目創(chuàng)造有利條件。一方面，政府要打破基礎(chǔ)設(shè)施屬于福利設(shè)施的傳統(tǒng)觀念，讓人們逐步接受民營企業(yè)、外資企業(yè)投資基礎(chǔ)設(shè)施的商業(yè)行為，通過正常的收費，使項目得以順利實施；另一方面，政府給予投資者在資金、材料、稅收、土地等方面優(yōu)惠政策，并且合理地分擔(dān)項目的風(fēng)險，讓民營企業(yè)、外資企業(yè)切實感到投資BOT項目的可靠性，放心大膽地參與項目投資，特別是對于盈利較小的項目，更應(yīng)體現(xiàn)出政策上的傾斜，可準(zhǔn)許這些項目的投資者在基礎(chǔ)設(shè)施運營特許期內(nèi)，在項目附近從事商業(yè)、飲食業(yè)、廣告業(yè)、房地產(chǎn)、貨物運儲等相關(guān)輔助項目的經(jīng)營與開發(fā)，使投資者與國家的利益均能得以維護。此外，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營事關(guān)開發(fā)區(qū)的長遠發(fā)展，政府要從開發(fā)區(qū)長遠發(fā)展的角度出發(fā)，通過完善BOT立法，在招標(biāo)投標(biāo)、工期質(zhì)量、收費標(biāo)準(zhǔn)及運營維護等方面實施必要和有效的監(jiān)管，以規(guī)范投資者的經(jīng)營行為，也使政府提供的支持和鼓勵措施具有法律效力。其次，政府應(yīng)為項目融資提供方便。對投資者來說，政府出資參股更能體現(xiàn)對項目在經(jīng)濟上的支持，政府可以直接出資，即政府在項目建設(shè)前以參股或合資形式，將資金或其他可以作價入股的實物（如土地使用權(quán)），投入項目公司作為投資的一部分；政府也可以間接出資，即政府為支持項目的建設(shè)而放棄一部分經(jīng)濟利益（如稅收、特許期延長），以確保項目的建造和運營。一般情況下，BOT項目所需大部分資金要通過銀行等金融機構(gòu)獲得，銀行所提供的貸款通常為無追索權(quán)貸款或有限追索權(quán)貸款，各商業(yè)銀行對BOT項目貸款缺乏熱情，必然會對投資者參與BOT產(chǎn)生負面影響，為此政府應(yīng)鼓勵商業(yè)銀行對項目貸款或為其進入國際金融市場融資提供便利，并由政府出面擔(dān)保，政府也應(yīng)支持投資者拓寬融資渠道，通過發(fā)行股票、債券等方式籌集資金，并給予BOT項目從證券市場籌集資本的優(yōu)先權(quán)以及適當(dāng)降低增資配股條件等具體措施，探索證券化融資在BOT項目中的運作方法和應(yīng)用前景。
　　2．利益協(xié)調(diào)原則。是BOT的投資方式發(fā)揮功能的客觀要求。成功的BOT運作都是以處理和協(xié)調(diào)好項目所在國政府與投資者以及其他利益主體利益之間的矛盾為基礎(chǔ)的。顯而易見，只有尋求政府與當(dāng)事各方均能接受的方案，開發(fā)區(qū)政府、投資者、承建商、經(jīng)營商、融資機構(gòu)等各方當(dāng)事人的利益協(xié)調(diào)一致，達到相對平衡時，BOT項目才有可能成功。實施利益協(xié)調(diào)原則要把握的具體環(huán)節(jié)：一是利益市場化。BOT具有市場機制的特色，項目的大部分行為都在市場上進行，招標(biāo)、投標(biāo)包含了競爭機制，談判、履約也是市場行為，每個人都是自己利益的最好判斷者，通過利益協(xié)調(diào)，能有力地激發(fā)內(nèi)在主體的利益驅(qū)動力，調(diào)動利益約束力，并通過利益推動，自覺引導(dǎo)各利益主體的經(jīng)濟行為。例如，生產(chǎn)資料、資金和勞動力的自主選擇，不同的經(jīng)營方式、決策的采取與實施，都給不同應(yīng)變能力的利益主體帶來不同的利益，形成避害的內(nèi)在制動力，使他們按客觀規(guī)律辦事，從而使BOT運作過程有序而富有活力，促進資源合理布局和開發(fā)區(qū)經(jīng)濟有序發(fā)展。二是利益規(guī)范化。利益分配、利益結(jié)構(gòu)的構(gòu)成，不是人們能夠隨心所欲的，BOT項目條件差異大，常常無先例可循，必須有一整套完善和科學(xué)的具體制度、法規(guī)作保障，形成一個規(guī)范化的利益環(huán)境。一方面，作為可靠的市場主體的投資者，是BOT的行為主體，在特許期內(nèi)對所建工程項目有完備的產(chǎn)權(quán)；另一方面，政府是BOT項目的控制主體，決定BOT項目的設(shè)定和采用，政府自始至終都擁有對BOT項目的控制權(quán)。從立項、招標(biāo)、談判，項目經(jīng)營中價格的制訂，經(jīng)營中的監(jiān)督檢查，政府的意愿都起著決定性的作用。在發(fā)達國家，各類法規(guī)健全，政策透明度高，BOT運作比較規(guī)范，政府對BOT的管理也比較成熟，市場競爭有效而高效。在國外，BOT特許權(quán)制度之所以能夠長期堅持下來，很重要的一個原因，在于外資、民營機構(gòu)的物質(zhì)利益通過簽訂特許得到政府規(guī)范的管理和必要的保證，既使BOT項目的成功率高，又能增強它的社會價值。
　　3．完善投資環(huán)境。首先，繼續(xù)解放思想，轉(zhuǎn)變觀念。由于BOT投資在特許權(quán)期限內(nèi)，項目所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)歸外商所有。目前，我國價格改革尚未深化到公共產(chǎn)品，國家對有關(guān)國計民生的基礎(chǔ)設(shè)施項目收費標(biāo)準(zhǔn)的行政干預(yù)較大，而且項目的產(chǎn)品價格往往低于其價值，使BOT項目難以設(shè)立；再次，應(yīng)積極培養(yǎng)BOT的專業(yè)人才。BOT運作需要參與者既懂技術(shù)，又懂財務(wù)，還要懂法律、工程承包及經(jīng)濟合同等方面的知識，即需要知識全面“通才”。
　　4．規(guī)范管理和健全法制法規(guī)。我國目前調(diào)整BOT方式的法律制度尚不健全，尚未形成有利于BOT項目實施的較為完善的法律環(huán)境，各地在實際運作中仍會遇到許多法律障礙，不利于BOT項目的實施和發(fā)展。由于BOT的投資額巨大，運作復(fù)雜，牽涉面比較廣，BOT方式的有效運行涉及許多方面，這就需要不同領(lǐng)域的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定的協(xié)調(diào)一致。因此，我國亟需制定一部關(guān)于BOT投融資方式的專項立法，以規(guī)范BOT方式的操作程序和運作方式，明確BOT項目的立項、審批、招標(biāo)、評標(biāo)程序和辦法，并對BOT特許權(quán)協(xié)議的內(nèi)容和項目的風(fēng)險分擔(dān)作出規(guī)定，建立我國進行BOT項目投資的基本法律框架，實現(xiàn)現(xiàn)行法律體系與BOT方式的銜接，為BOT方式提供良好的法律環(huán)境。