摘要：論文分析了高校基本建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)、項(xiàng)目代建制模式比較，以及高校建設(shè)項(xiàng)目代建制中存在的問題風(fēng)險(xiǎn)，并提出了完善我國高校建設(shè)項(xiàng)目代建制管理模式的建議和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的思考。
　　關(guān)鍵詞：高校建設(shè)項(xiàng)目代建制
　　
　　0引言
　　隨著高校擴(kuò)招以來，高校建設(shè)項(xiàng)目不斷增多，投資數(shù)量大，我國高校原有的建設(shè)項(xiàng)目管理模式如工程指揮部模式、基建管理部門模式等，存在著諸多問題，如在項(xiàng)目決策和可行性研究階段，為了爭(zhēng)取項(xiàng)目早日上馬，存在很大盲目性，可行性研究報(bào)告只是為了獲得政府批準(zhǔn)的“可批性”報(bào)告；施工招標(biāo)階段，由于施工設(shè)計(jì)不夠深入細(xì)致，合同存在許多不完善的地方，留下較多的缺口；施工管理階段，存在專業(yè)管理人員少，不能有效管理；工程監(jiān)理不能有效發(fā)揮作用；項(xiàng)目建成后沒有進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)后評(píng)價(jià)。造成建設(shè)項(xiàng)目工程隱患多，機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，“三超”現(xiàn)象層出不窮等嚴(yán)重問題。
　　為了提高項(xiàng)目投資效率和效益、保證工程建設(shè)質(zhì)量、規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序、防治腐敗，2004年7月25日,《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中明確提出對(duì)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快實(shí)行“代建制”，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，建成后移交給使用單位。本文對(duì)于如何完善高校建設(shè)項(xiàng)目提出建議。
　　1．高校建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)及代建制模式選擇
　　高校建設(shè)項(xiàng)目的資金來源為政府投資、社會(huì)捐資及學(xué)校自籌，投資單位與使用單位分離，高校建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)規(guī)劃、學(xué)校項(xiàng)目工期要求、學(xué)校項(xiàng)目工程質(zhì)量要求的特殊性[1]，而且由于高校提供的教育是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，高校建設(shè)項(xiàng)目具有非盈利性質(zhì)，重項(xiàng)目輕論證，建設(shè)管理隊(duì)伍力量薄弱，專業(yè)管理能力較差。而通過代建制選擇專業(yè)的代建單位對(duì)學(xué)校項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)管理，建設(shè)主體與使用主體分開，專業(yè)業(yè)管理水平明顯提高。一方面，項(xiàng)目使用單位從自身業(yè)務(wù)需要出發(fā)，負(fù)責(zé)提出項(xiàng)目的功能要求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確保建設(shè)項(xiàng)目能夠滿足使用單位的功能要求。另一方面，以專業(yè)化的代建單位代替使用單位，行使項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段的組織管理職責(zé)，割斷建設(shè)單位與使用單位之間的利益關(guān)系，使用單位不直接參與建設(shè)，與政府或高校臨時(shí)抽調(diào)人員成立建設(shè)管理單位相比，實(shí)現(xiàn)了管理隊(duì)伍的專業(yè)化，從而有效提高項(xiàng)目管理水平。這可以有效避免在傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目管理中由于投資、建設(shè)、管理、使用四位一體帶來的問題，解決項(xiàng)目管理專業(yè)化的問題、有利于遏制腐敗、項(xiàng)目的監(jiān)管更加規(guī)范有力、有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)及降低管理費(fèi)用。
　　從本質(zhì)上講，實(shí)施代建制的關(guān)鍵就是處理代建項(xiàng)目的委托代理關(guān)系，處理“誰是委托人”、“誰是代建人”、“由誰來選擇代建人”、“怎樣選擇代建人”等問題，實(shí)現(xiàn)提高項(xiàng)目投資效率、控制“三超”、防范權(quán)力腐敗的治理目標(biāo)，對(duì)上述問題的回答也就形成了兩種不種的代建模式。
　　目前各地代建單位選擇模式各不相同，大致可分為競(jìng)爭(zhēng)選擇代建單位和指定代建單位兩類[2]。競(jìng)爭(zhēng)選擇代建單位的模式是指由政府主管部門設(shè)立基本的準(zhǔn)入條件，采用招標(biāo)方式通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)選定代建單位，并實(shí)行合同管理。例如:以北京為代表的方式是通過公開招標(biāo)，綜合評(píng)分，選擇分?jǐn)?shù)最高的投標(biāo)單位為代建單位。競(jìng)爭(zhēng)選擇代建單位模式，通過公開招標(biāo)產(chǎn)生代建單位，能夠通過市場(chǎng)機(jī)制選擇專業(yè)化代建管理隊(duì)伍，增強(qiáng)投資項(xiàng)目代建單位選擇的公開透明度，防止權(quán)利尋租，降低投資項(xiàng)目建設(shè)的總體成本，相比指定代建單位管理模式建設(shè)管理服務(wù)水平較高。
　　指定代建單位是指政府成立專業(yè)代建管理機(jī)構(gòu)，按行政或事業(yè)單位管理，由其對(duì)所有政府投資項(xiàng)目實(shí)行代理建設(shè)。這種模式下政府容易協(xié)調(diào)建設(shè)中資金籌措、建設(shè)管理等各種問題。以上海、重慶、安徽、貴州為代表的，由政府按行業(yè)特征組建若干家投融資公司，對(duì)指定項(xiàng)目實(shí)行市場(chǎng)化代建。在高校建設(shè)項(xiàng)目中，特別是地方院校，作為項(xiàng)目資金來源的政府也具有對(duì)指定代建單位的權(quán)力欲望，在實(shí)施中會(huì)帶來一些問題。代建單位選擇市場(chǎng)化程度低，政府投資管理部門與代建單位之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系不夠清晰，代建單位具體的義務(wù)和權(quán)利范圍沒有明確的界定；政府投資管理部門對(duì)代建單位的監(jiān)督和管理仍缺乏有效的方法和手段。由于業(yè)務(wù)處于相對(duì)壟斷地位，代建單位將會(huì)缺乏提供優(yōu)質(zhì)管理服務(wù)的壓力及動(dòng)力，也違背了代建制的基本原理。
　　競(jìng)爭(zhēng)選擇代建單位模式具有較多的優(yōu)勢(shì)，在高校項(xiàng)目代建制中應(yīng)首選市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)選擇模式。
　　2.高校建設(shè)項(xiàng)目代建制運(yùn)行中存在的問題及風(fēng)險(xiǎn)
　　在實(shí)際運(yùn)行中，現(xiàn)有高校建設(shè)項(xiàng)目代建模式一般是政府和高校委托代建單位實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)管理，代建單位委托設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、材料供應(yīng)等單位提供建設(shè)過程中的相關(guān)服務(wù)，由于信息不對(duì)稱問題，代建單位是以利益最大化為目標(biāo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，在項(xiàng)目建設(shè)過程中會(huì)存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，如項(xiàng)目代建單位選擇過程中的公平公正問題；代建單位的法律地位問題；代建單位可能與設(shè)計(jì)單位、概算評(píng)估機(jī)構(gòu)及政府有關(guān)職能部門串通，提高項(xiàng)目概算，代建單位可能與項(xiàng)目施工單位、監(jiān)理單位、材料與設(shè)備供應(yīng)商一道，虛增項(xiàng)目成本；由于監(jiān)理單位由代建方選擇，存在利益聯(lián)系，監(jiān)理單位無法在質(zhì)量及成本控制上進(jìn)行有效監(jiān)督；代建單位由于管理不善，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力較弱[3]；高校在項(xiàng)目建設(shè)中的監(jiān)督作用弱化以及規(guī)避招投標(biāo)監(jiān)督管理等問題。
　　3.項(xiàng)目代建制中風(fēng)險(xiǎn)防范措施
　　為了避免項(xiàng)目建設(shè)過程的風(fēng)險(xiǎn)，完善代建制，確保建設(shè)項(xiàng)目的投資效率和工程質(zhì)量，建議在項(xiàng)目代建過程的建立如下風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制：
　　①建立專家評(píng)審制度，提高概算審批的科學(xué)性。
　　為了從投資總額上進(jìn)行科學(xué)控制，真正發(fā)揮代建制的作用，應(yīng)充分保證概算評(píng)估機(jī)構(gòu)與代建單位的獨(dú)立性。在代建制度上必須要保證概算評(píng)估部門的評(píng)估報(bào)告科學(xué)、客觀，而且要盡量能夠避免評(píng)估機(jī)構(gòu)與代建單位串通的可能性。為此，項(xiàng)目評(píng)估單位必須由投資主管部門建立專家評(píng)審庫，評(píng)審時(shí)隨機(jī)從專家?guī)熘谐槿。�評(píng)審專家只對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)。同時(shí)，項(xiàng)目概算的評(píng)估費(fèi)用必須在項(xiàng)目概算中單列，并由資金管理部門在項(xiàng)目的概算總額中扣除，直接支付給評(píng)估單位，其評(píng)估費(fèi)用的計(jì)算依據(jù)也要與評(píng)估項(xiàng)目的投資規(guī)模脫鉤，這樣既可以避免評(píng)估機(jī)構(gòu)，拿誰的錢替誰說話的局面，也可避免評(píng)估機(jī)構(gòu)通過從提高概算中直接受益，加強(qiáng)對(duì)概算評(píng)估機(jī)構(gòu)的民主監(jiān)督。
　　②加強(qiáng)高校在項(xiàng)目建設(shè)過程中的監(jiān)督作用，保證項(xiàng)目建設(shè)的功能和質(zhì)量要求。
　　在實(shí)踐中，高校在建設(shè)過程中監(jiān)督作用發(fā)揮不足，高校建設(shè)資金來自政府，代建單位一般為政府投資公司，因此，高校處于弱勢(shì)地位，難以發(fā)揮高校的監(jiān)督作用。由于政府投資的代建項(xiàng)目最終要交付給高校使用，因此，要提高高校在項(xiàng)目代建過程的話語權(quán)，充分發(fā)揮作為項(xiàng)目使用單位的監(jiān)督作用。在項(xiàng)目代建過程中，既要避免高校過度干預(yù)代建單位的工作，影響代建單位的積極性，也要保證項(xiàng)目使用單位的知情權(quán)，使其能夠參與有關(guān)項(xiàng)目的功能要求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量工期等的監(jiān)督工作。具體可通過定期召開會(huì)議，高校派代表駐項(xiàng)目組等方式解決，特別是在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)評(píng)審、施工圖評(píng)審上一定要充分聽取使用單位的意見，并在設(shè)計(jì)修改中反映和吸納他們的合理意見，在項(xiàng)目的功能定位上，要充分反映使用單位的實(shí)際要求，項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更也要及時(shí)向使用單位咨詢征求他們的意見，高校有權(quán)監(jiān)督代建單位是否按期按質(zhì)完成項(xiàng)目，對(duì)于使用不符合合同質(zhì)量要求的材料，有權(quán)要求代建單位更換。
　　③保持監(jiān)理單位與代建單位的獨(dú)立性，充分發(fā)揮監(jiān)理單位的監(jiān)督能力。
　　實(shí)施代建制后，項(xiàng)目的建設(shè)監(jiān)理單位由代建單位確定，監(jiān)理費(fèi)用也由代建單位負(fù)責(zé)支付，監(jiān)理單位就很難對(duì)代建單位進(jìn)行有效的監(jiān)督。施工單位和代建單位因利益的一致性，極易結(jié)成聯(lián)盟，阻礙政府及使用單位對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的有效監(jiān)督。在這種體制下，監(jiān)理單位很難不考慮代建單位的要求，難以客觀地對(duì)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)理。可見，要想發(fā)揮監(jiān)理單位對(duì)代建單位的監(jiān)督作用，首先，在選擇監(jiān)理單位時(shí)應(yīng)該實(shí)施市場(chǎng)化的招標(biāo)模式；其次，要在監(jiān)理費(fèi)用上保持監(jiān)理單位對(duì)代建單位的獨(dú)立性，只有在費(fèi)用上斷絕監(jiān)理單位與項(xiàng)目建設(shè)單位的關(guān)系，才能更好地保證監(jiān)理單位對(duì)項(xiàng)目以及項(xiàng)目代建單位的監(jiān)督，更好地保證監(jiān)理單位對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位與建設(shè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)。
　　④嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制度，確保代建單位的管理水平。
　　堅(jiān)決執(zhí)行國家招投標(biāo)管理制度，防止工程招投標(biāo)規(guī)避監(jiān)督管理行為，防范招投標(biāo)參與各方（招標(biāo)人、投標(biāo)人、中介機(jī)構(gòu)）以種種手段和方法，逃避招投標(biāo)實(shí)質(zhì)性規(guī)定，逃避有關(guān)建設(shè)行政管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，從而達(dá)到獲取非法或不合理利益的目的，損害他人、社會(huì)和國家的利益的行為。在選擇代建單位時(shí)，政府部門往往傾向于指定政府的投資公司作為代建單位，投資公司既是項(xiàng)目的投融資主體，也是項(xiàng)目建設(shè)的管理主體，這實(shí)際上是披著代建制的外衣，重新回到了傳統(tǒng)政府投資體制。
　　4.結(jié)語
　　高校建設(shè)項(xiàng)目代建制對(duì)于解決投資項(xiàng)目“三超”問題有一定作用，但是由于代建制模式還不夠健全，從代建制項(xiàng)目中發(fā)生的腐敗問題可以看出它也并不是靈丹妙藥。需要進(jìn)一步完善法律制度、監(jiān)督制度、專家評(píng)審制度等配套制度，要繼續(xù)進(jìn)一步深化投資體制改革，建立真正市場(chǎng)化意義上的代建制。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1.蔣波，學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目代建制管理探析，技術(shù)與市場(chǎng)，2009.6。
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