公共財(cái)政的職能與基礎(chǔ)教育的性質(zhì)決定了基礎(chǔ)教育必須納入公共財(cái)政的供給范圍,并堅(jiān)持基礎(chǔ)教育的財(cái)政公平原則。公共財(cái)政加大對(duì)基礎(chǔ)教育的有效供給,應(yīng)優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)、建立科學(xué)規(guī)范的基礎(chǔ)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制、加強(qiáng)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的管理和監(jiān)督。

　　《湖南財(cái)經(jīng)高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》原名《財(cái)苑》，創(chuàng)刊于1985年，1988年經(jīng)國家新聞出版署批準(zhǔn)更名為《湖南財(cái)經(jīng)高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》，在國內(nèi)外公開發(fā)行;2000年改為雙月刊，大16開本;刊號(hào)是CN43-1278/F，ISSN1009-4148。本刊系中國核心期刊(遴選)數(shù)據(jù)庫收錄期刊、中國學(xué)術(shù)期刊綜合評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)源期刊、中國學(xué)術(shù)期刊(光盤版)收錄期刊、中國期刊網(wǎng)全文收錄期刊、萬方數(shù)據(jù)——數(shù)字化期刊群全文收錄期刊，2002年榮獲湖南省高等學(xué)校文科學(xué)報(bào)二等獎(jiǎng)。

　　教育的發(fā)展離不開財(cái)政的支持,尤其是基礎(chǔ)教育的發(fā)展對(duì)財(cái)政的依賴性更強(qiáng)。建國以來,在財(cái)政的大力支持下,我國各級(jí)教育事業(yè)的發(fā)展取得了巨大成就,但基礎(chǔ)教育的形勢仍不容樂觀。因此,如何在公共財(cái)政框架下有效供給基礎(chǔ)教育,是一個(gè)值得關(guān)注和研究的問題。

　　一、基本理論

　　1、關(guān)于公共財(cái)政。

　　公共財(cái)政是為市場提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的財(cái)政分配模式。由于市場本身存在公共品供給困境、壟斷、信息不對(duì)稱、分配不公等市場失靈領(lǐng)域,而市場機(jī)制本身無法自發(fā)解決這種市場失靈,建立公共財(cái)政,發(fā)揮其宏觀配置資源及調(diào)控機(jī)制,為市場提供公共產(chǎn)品和服務(wù),可以彌補(bǔ)市場失靈和由此產(chǎn)生的效率損失,更好地發(fā)揮市場機(jī)制的效率優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最大化,并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。公共財(cái)政的收入和支出必須在法律的規(guī)范和約束下進(jìn)行,并接受納稅人和社會(huì)公眾的監(jiān)督;它為市場提供公共產(chǎn)品和服務(wù)不能因經(jīng)濟(jì)成份和不同的行業(yè)、部門和地區(qū)而區(qū)別對(duì)待,以維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭和社會(huì)公平;它不以盈利為首要活動(dòng)目標(biāo),而是追求社會(huì)利益最大化。

　　2、關(guān)于基礎(chǔ)教育。

　　教育是一種兼具公共品和私人品特性的準(zhǔn)公共品。教育的公共品性質(zhì)表現(xiàn)在一定范圍內(nèi)其消費(fèi)具有非排他性,而且具有受益的外部性,有一定的社會(huì)效益。教育的私人品性質(zhì)表現(xiàn)在教育資源是有限的,其消費(fèi)具有一定的排它性,一些人消費(fèi)意味著另一些人將無法消費(fèi),而且其受益具有內(nèi)部性,受教育者可增長知識(shí),提高生產(chǎn)技能和個(gè)人收益。但各類教育的性質(zhì)又有較大的差異,從小學(xué)、初中、高中、大學(xué)到成人教育和職業(yè)教育,它們在受益外部性方面逐漸減小,在消費(fèi)的排他性方面逐漸加大,人們受教育的目的性逐漸加強(qiáng)。也就是說,教育的公共品屬性逐漸減弱,私人品屬性逐漸增強(qiáng)。教育的公共品和私人品性質(zhì)分別為政府供給教育和個(gè)人負(fù)擔(dān)教育成本提供了理論依據(jù)。很長時(shí)間以來,國家包辦教育,就是因?yàn)榻逃�的公共品屬性�?/p>

　　基礎(chǔ)教育在我國主要是指九年義務(wù)教育和普通高中教育。這一界定將它同職業(yè)技術(shù)教育、高等教育和成人教育嚴(yán)格區(qū)分開來。基礎(chǔ)教育是奠定一個(gè)國家國民素質(zhì)基礎(chǔ)的教育,它對(duì)提高國民素質(zhì)、培養(yǎng)各級(jí)各類人才,具有全局性、基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用。高質(zhì)量的基礎(chǔ)教育是一個(gè)社會(huì)發(fā)展不可缺少的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施。其中,義務(wù)教育的公共品屬性最強(qiáng),又是法定教育,其性質(zhì)和地位從根本上決定了它必須是普及教育,必須實(shí)行均衡發(fā)展,為每一個(gè)適齡兒童少年提供最基本的、公平的受教育機(jī)會(huì)。 公共財(cái)政的職能與基礎(chǔ)教育的性質(zhì)決定了基礎(chǔ)教育必須納入公共財(cái)政的供給范圍,并堅(jiān)持基礎(chǔ)教育的財(cái)政公平原則。

　　二、我國基礎(chǔ)教育供給現(xiàn)狀分析

　　1、基礎(chǔ)教育供給不均衡。

　　基礎(chǔ)教育屬于公共財(cái)政的供給范圍,我國基礎(chǔ)教育供給不均衡現(xiàn)象主要表現(xiàn): 從宏觀層面上看,是城鄉(xiāng)之間、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)教育供給的差別。這種差別主要是由于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和教育投入體制的弊端所致。第一,國家對(duì)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)惠政策,使得東部地區(qū)獲得了比中西部地區(qū)更優(yōu)越的經(jīng)濟(jì)資源配置,經(jīng)濟(jì)得到較快發(fā)展,教育資源配置也從中受益,特別是資金和教師的流動(dòng)保證了東部地區(qū)和城市更優(yōu)越的教育資源。第二,1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出基礎(chǔ)教育實(shí)行地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的政策后,基礎(chǔ)教育發(fā)展與地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況緊密相連,城市和發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況較好,基礎(chǔ)教育發(fā)展也較好,農(nóng)村和落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況較差,基礎(chǔ)教育發(fā)展不盡如人意。

　　從微觀層面上看,是重點(diǎn)學(xué)校與非重點(diǎn)學(xué)校的差別。這主要是由于國家教育發(fā)展政策所致。政府長期以來堅(jiān)持效率優(yōu)先于公平的教育發(fā)展理念,以十分有限的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持少數(shù)重點(diǎn)學(xué)校。這在一定程度上迎合了傳統(tǒng)文化與現(xiàn)實(shí)社會(huì)對(duì)“精英型教育”的需要,但加劇了基礎(chǔ)教育領(lǐng)域內(nèi)部資源配置的失衡,拉大了中小學(xué)校之間的差距,強(qiáng)化了基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育階段本不應(yīng)有的競爭性。許多家長為使孩子接受較好的基礎(chǔ)教育,不惜花費(fèi)數(shù)萬元的借讀費(fèi)送子女上重點(diǎn)中小學(xué)。 由此我們就不難見到,一方面是發(fā)達(dá)地區(qū)和重點(diǎn)中小學(xué)在實(shí)施“教育現(xiàn)代化”工程中斥資動(dòng)輒成百上千萬,建設(shè)“豪華型”學(xué)校,教師大量發(fā)放獎(jiǎng)金,另一方面是貧困地區(qū)還存在大量失學(xué)兒童,以及貧困地區(qū)和非重點(diǎn)中小學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)捉襟見肘、教師工資長期被拖欠。

　　2、基礎(chǔ)教育投入比重不合理。

　　不同類型的教育,其公共品屬性程度是不同的。按照公共財(cái)政的內(nèi)在要求,國家對(duì)教育的投資重點(diǎn)依次應(yīng)當(dāng)是義務(wù)教育、中等教育和高等教育。但我國目前的情況恰恰相反,我國把有限的教育經(jīng)費(fèi)過多地投向了非義務(wù)教育階段的高中教育和高等教育。從教育投入的生均經(jīng)費(fèi)看,義務(wù)教育遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于非義務(wù)教育。有資料表明,在國家預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的生均經(jīng)費(fèi)分配中,從小學(xué)、初中、高中到高校幾乎是呈幾何級(jí)遞增的。如2003年全國普通小學(xué)、普通初中、普通高中、普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)分別為931.54、1052.00、1606.58、5772.58元;生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)分別為83.49、127.31、264.83、2352.36元。

　　與發(fā)達(dá)國家相比,我國在大學(xué)階段投資的比重太大。從2003年我國普通高等學(xué)校、初中、小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)情況看,我國培養(yǎng)1名大學(xué)生的費(fèi)用相當(dāng)于培養(yǎng)5.5名初中生、6.2名小學(xué)生的費(fèi)用,即比例為1:5.5:6.2,而發(fā)達(dá)國家的比例約為1:1.7:4.②若以生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)計(jì)算,2003年我國培養(yǎng)1名大學(xué)生的費(fèi)用相當(dāng)于培養(yǎng)18.5名初中生、28.2名小學(xué)生的費(fèi)用,即比例為1:18.5:28.2.另據(jù)統(tǒng)計(jì),2001年我國正在接受義務(wù)教育的學(xué)生數(shù)約為1.9億,約占全國各級(jí)普通學(xué)校在校生總數(shù)的77%,但當(dāng)年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)用于義務(wù)教育的約占51.7%,其中全國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)中用于義務(wù)教育的約占50.3%.從農(nóng)村義務(wù)教育情況看,2001年農(nóng)村義務(wù)教育在校生約1.17億,約占當(dāng)年全國義務(wù)教育在校生總數(shù)的61.6%,約占全國各級(jí)普通學(xué)校在校生總數(shù)的47%,但當(dāng)年用于農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)約占全國財(cái)政性義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的57%,占全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比重僅約為29.5%.

　　3、現(xiàn)行基礎(chǔ)教育財(cái)政體制下基礎(chǔ)教育財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)稱的矛盾突出。

　　我國現(xiàn)行基礎(chǔ)教育財(cái)政體制始于20世紀(jì)80年代中期,其核心思想是地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理。這種體制有助于強(qiáng)化地方政府辦學(xué)的責(zé)任,但也存在一系列問題,不符合公共品供給的公平和效率要求。在這種體制下,中央和省級(jí)的教育投入主要用于高等教育,極少用于基礎(chǔ)教育,對(duì)義務(wù)教育只承擔(dān)補(bǔ)助貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的責(zé)任;而基礎(chǔ)教育投入的職責(zé)基本上甩給基層政府,特別是農(nóng)村義務(wù)教育投入主要由縣鄉(xiāng)政府和農(nóng)民共同承擔(dān)。

　　據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查,現(xiàn)在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中央只負(fù)擔(dān)2%,省地兩級(jí)負(fù)擔(dān)11%,縣級(jí)負(fù)擔(dān)9%,78%的經(jīng)費(fèi)要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)來負(fù)擔(dān)。④在當(dāng)前我國的財(cái)力分配格局中,中央和省級(jí)財(cái)政集中了主要財(cái)力,但只負(fù)擔(dān)一小部分義務(wù)教育財(cái)政投入;縣鄉(xiāng)財(cái)政財(cái)力薄弱,卻承擔(dān)了絕大部分的農(nóng)村義務(wù)教育投入。這突出表現(xiàn)為農(nóng)村基礎(chǔ)教育事權(quán)、財(cái)權(quán)的不對(duì)稱,造成“小馬拉大車,大馬拉小車”的局面,影響了基礎(chǔ)教育的供給效率和質(zhì)量。基礎(chǔ)教育的發(fā)展,國家是最大的受益者,受益范圍是全國性的,按照公共品有效供給的原理,理應(yīng)由中央和省級(jí)財(cái)政來負(fù)擔(dān)主要投入,不應(yīng)把主要責(zé)任推給基層。