摘要：集中供熱具有顯著的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、公用性和自然壟斷性，但由于銀川市供熱行業(yè)監(jiān)督管理起步晚，相應(yīng)的政策法規(guī)還不完善，不能避免或減少供熱危機(jī)的發(fā)生，熱源棄供、棄管現(xiàn)象逐年增加，銀川市城市供熱的安全性、保障性面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)。一種危機(jī)正在這個(gè)快速發(fā)展的現(xiàn)代化城市中悄然而至，如何研究制定有效的辦法來(lái)化解這些危機(jī)，有效保障老百姓冬季正常采暖和社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，成了我們當(dāng)前首要任務(wù)。我們不僅要清楚地認(rèn)識(shí)到供熱行業(yè)現(xiàn)已存在的政策法規(guī)不健全、組織機(jī)構(gòu)不合理、機(jī)制不完善等種種問(wèn)題，而且要明白這種問(wèn)題已存在的時(shí)間、規(guī)模、態(tài)勢(shì)和影響深度，這就要求我們不僅要加強(qiáng)法制建設(shè)，完善組織機(jī)構(gòu)，制定科學(xué)合理的行業(yè)管理機(jī)制，而且要有預(yù)測(cè)、控制和處理供熱危機(jī)的能力和實(shí)力。我們需要從政策制定、行業(yè)管理、規(guī)范供熱主體行為三方來(lái)進(jìn)行深入的分析、研究。

　　關(guān)鍵詞：集中供熱,供熱事業(yè)發(fā)展

　　銀川市城市供熱走過(guò)了28年的歷程，作為市政公用事業(yè)之一的集中供熱，是為城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活提供必需的普遍服務(wù)的行業(yè)，是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要載體，直接關(guān)系到社會(huì)公眾利益，關(guān)系到人民群眾生活質(zhì)量，關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，具有顯著的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、公用性和自然壟斷性。近年來(lái)，銀川市城市供熱工作不僅得到了市委、市政府的高度重視，也得到了社會(huì)大眾的密切關(guān)注。盡管市委、市政府從行政職能的調(diào)整到供熱政策法規(guī)的完善，做了大量工作，但由于銀川市供熱行業(yè)監(jiān)督管理起步晚，相應(yīng)的政策法規(guī)還不完善，不能避免或減少供熱危機(jī)的發(fā)生，熱源棄供、棄管現(xiàn)象逐年增加，管網(wǎng)老化、供熱質(zhì)量低下的區(qū)域逐年擴(kuò)大，進(jìn)入供熱行業(yè)的單位、人員能力高低不同，責(zé)任心、誠(chéng)信度無(wú)從約束，銀川市城市供熱的安全性、保障性面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)。這些問(wèn)題的存在，不僅對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著不可低估的負(fù)面作用，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)更是種下了不穩(wěn)定的種子。一種危機(jī)正在這個(gè)快速發(fā)展的現(xiàn)代化城市中悄然而至。面對(duì)這些問(wèn)題，我們需要不斷加強(qiáng)對(duì)問(wèn)題的研究能力和應(yīng)對(duì)措施，只有有效解決了這些潛在的問(wèn)題，銀川市供熱事業(yè)才能健康有序發(fā)展。

　　1. 復(fù)雜多樣的供熱基本情況

　　銀川市供熱行業(yè)管理起步于1996年，由當(dāng)時(shí)的市建委所屬的供熱辦負(fù)責(zé)供熱行業(yè)日常管理工作。2000年，市政府將這一職能移交市住房保障局，自2000年以來(lái)，市住房保障局所屬的銀川市物業(yè)管理辦公室(自收自支的事業(yè)單位)負(fù)責(zé)供熱行業(yè)的管理工作。1998年銀川市政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《銀川市城市供熱管理暫行辦法》，2001年銀川市政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《銀川市城市供熱管理辦法》，2005年市人大常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《銀川市城市供熱條例》，市政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《銀川市城市供熱保障統(tǒng)籌金管理辦法》，2006年出臺(tái)了《銀川市供熱突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》。銀川市住房保障局于2002年出臺(tái)了《銀川市供熱企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》、《銀川市供熱企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《銀川市冬季采暖室溫檢測(cè)管理規(guī)定》及低保戶減免采暖費(fèi)等優(yōu)惠政策，十多年來(lái)供熱行業(yè)的政策法規(guī)得到了理一步完善，為供熱行業(yè)的發(fā)展提供了法律保障。

　　銀川市物業(yè)管理辦公室自2000年成立以來(lái)，承擔(dān)著全市物業(yè)、供熱兩大行業(yè)的指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)工作。近些年來(lái)，市物業(yè)辦不僅要考慮行業(yè)發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略問(wèn)題，協(xié)助設(shè)計(jì)單位編制供熱規(guī)劃，起草制定相關(guān)政策法規(guī)，還要解決供熱企業(yè)與熱用戶雙方的微觀層面存在的問(wèn)題，協(xié)助供熱企業(yè)解決供熱成本倒掛的問(wèn)題，協(xié)調(diào)處理供用熱雙方長(zhǎng)期積累的各種矛盾和糾紛，尤其是在冬季采暖期，所面對(duì)的是銀川市20余萬(wàn)戶老百姓和300余家供熱單位采暖和供熱問(wèn)題，肩負(fù)著指導(dǎo)供熱行業(yè)健康發(fā)展和保障居民安全供暖的雙重重任。

　　銀川市城市供熱起步于1980年，主要以分散的小型燃煤鍋爐供熱為主，鍋爐容量多為2-6噸/時(shí)，每個(gè)鍋爐房供熱面積基本在5000-30000平方米，至1990年以后，集中燃煤熱源開始建設(shè)，截至2010年底，共有集中供熱單位80家，供熱面積3200萬(wàn)平方米。

　　從供熱單位的數(shù)量來(lái)看，全市供熱企業(yè)共453家，其中專營(yíng)供熱的企業(yè)35家，供熱面積占比為59.75%，其余的418家供熱單位分別涉及物業(yè)企業(yè)、機(jī)關(guān)大院、學(xué)校、企事業(yè)單位和其他社會(huì)團(tuán)體后勤部門，各單位對(duì)其所屬的鍋爐房自行管理，其所承擔(dān)著我市40.25%的供熱面積。這部分社會(huì)供熱單位規(guī)模不一，大的可在十幾萬(wàn)平方米以上，小的僅有幾千平方米。從供熱設(shè)施建設(shè)情況來(lái)看，1990年以前建設(shè)的鍋爐房、供熱外管網(wǎng)基本上是由各單位自行建設(shè)，所發(fā)生的費(fèi)用均由各單位承擔(dān)，其所服務(wù)的用戶均是本單位職工。1990年以后，市政府投資建設(shè)的第一座集中供熱鍋爐房交由銀川市熱力公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)后，其他鍋爐房的建設(shè)資金通過(guò)企業(yè)自籌和收取每平方米40元的供熱增容費(fèi)及15-35元不等的管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)來(lái)解決。也就是說(shuō)，政府給予供熱單位收取增容費(fèi)的政策，供熱單位通過(guò)政策支持，將老百姓購(gòu)房款中的增容費(fèi)直接納入襄中，形成自己的固定資產(chǎn)，并從采暖費(fèi)中收取著折舊費(fèi)。從鍋爐容量來(lái)看，市轄區(qū)共有供熱鍋爐房470座，單臺(tái)容量10t/h以下的小型鍋爐房有374座，占鍋爐房總數(shù)量的80%，其承擔(dān)著1934萬(wàn)平方米、48%的供熱面積;單臺(tái)容量10t/h以上的鍋爐房有96座，占鍋爐房總數(shù)量的20%，其承擔(dān)著2070萬(wàn)平方米、52%的供熱面積。市轄區(qū)中小型鍋爐房數(shù)量眾多，大型鍋爐房占有率較低。從燃料結(jié)構(gòu)來(lái)看，市轄三區(qū)燃煤鍋爐房348座，供熱面積3428萬(wàn)平方米，占該區(qū)域總供熱面積的86%;燃?xì)忮仩t房122座，供熱面積576萬(wàn)平方米，占該區(qū)域總供熱面積的14%。銀川市供熱的現(xiàn)狀是仍以燃煤供熱為主、天然氣為輔的一種方式。從供熱管道現(xiàn)狀來(lái)看，市轄區(qū)供熱管網(wǎng)總長(zhǎng)度1720公里，由于市轄區(qū)城市集中供熱發(fā)展較早，現(xiàn)有的供熱管網(wǎng)中49%的管網(wǎng)建設(shè)于2000年之前，51%的管網(wǎng)為2000年以后所建。也就是說(shuō)，銀川市有相當(dāng)一部分供熱管道老化嚴(yán)重，影響著居民冬季正常采暖，這部分管道到了更新改造的階段。從建筑物節(jié)能情況來(lái)看，全市達(dá)到50%節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的房屋面積671萬(wàn)平方米，占總供熱面積的14%;達(dá)到30%節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的房屋面積3352萬(wàn)平方米，占總供熱面積的69.5%;非節(jié)能的房屋面積797萬(wàn)平方米，占總供熱面積的16.5%。非節(jié)能建筑分布最多的是興慶區(qū)和賀蘭縣，而50%節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的建筑則以金鳳區(qū)居多。這一組數(shù)據(jù)表明，我們的節(jié)能降耗、既有居住建筑節(jié)能改造工作任重道遠(yuǎn)。從供熱單位人員構(gòu)成來(lái)看，截至2008年底，全市從事供熱工作的人員達(dá)到6817人，由于供熱工作的季節(jié)特點(diǎn)及節(jié)約成本的需要，各供熱單位大多采用聘用臨時(shí)工的形式，解決冬季供暖用工問(wèn)題，全市供熱企業(yè)從業(yè)人員中臨時(shí)工比例平均達(dá)到45%。全市供熱企業(yè)從業(yè)人員中專業(yè)技術(shù)人員比例平均僅為20%，多以技工為主，真正暖通專業(yè)畢業(yè)又具有經(jīng)驗(yàn)的中高級(jí)技術(shù)人員較少。

　　從熱用戶的構(gòu)成情況來(lái)看，市轄區(qū)4004萬(wàn)平方米的供熱區(qū)域內(nèi)，居民住宅3238萬(wàn)平方米，占總供熱面積的81%，商業(yè)272萬(wàn)平方米，占總供熱面積的7%;學(xué)校辦公467萬(wàn)平方米，占總供熱面積的11%;企業(yè)廠房27萬(wàn)平方米，占總供熱面積的1%。從以上數(shù)據(jù)來(lái)看，各區(qū)均以住宅為主，西夏區(qū)是銀川市的高校集中區(qū)，學(xué)校眾多，學(xué)校辦公用房的比例居全市之首。從熱用戶室內(nèi)供熱系統(tǒng)來(lái)看，大部分采用下供下回雙管系統(tǒng)，僅少數(shù)建筑采用垂直單管串聯(lián)系統(tǒng)外。居民用戶室內(nèi)供熱設(shè)施不能自行調(diào)節(jié)，無(wú)熱計(jì)量和溫控裝置，供熱單位根據(jù)經(jīng)驗(yàn)調(diào)節(jié)供熱流量和供熱溫度。

　　2. 供熱行業(yè)存在的問(wèn)題

　　這十年來(lái)，盡管市委、市政府高度重視供熱工作，市住房保障局每年投入大量人力、物力和財(cái)力協(xié)調(diào)解決供熱問(wèn)題，但銀川市城市供熱矛盾仍在日趨加劇，究其原因，我們認(rèn)為主要是在政策法規(guī)、行業(yè)管理、供熱主體三個(gè)層面存在著不同的問(wèn)題。

　　政策層面存在的問(wèn)題。供熱增容費(fèi)收取政策不符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律。現(xiàn)行的《寧夏回族自治區(qū)物價(jià)局關(guān)于集中供熱收取增容費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的通知》(寧價(jià)(經(jīng))發(fā)〔2000〕35號(hào)二000年元月二十四日)，規(guī)定：供熱增容費(fèi)和管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)由供熱單位收取，用于熱源和管網(wǎng)建設(shè)。這種模式應(yīng)是一種較為理想境界，它需要在供熱單位高度的責(zé)任心和外界環(huán)境的有效監(jiān)管機(jī)制的條件下才能實(shí)現(xiàn)的一種境界，但我們的供熱行業(yè)并沒有這樣的環(huán)境和供熱單位。收取供熱增容費(fèi)的供熱單位能否有足夠的責(zé)任心和較高的誠(chéng)信度讓老百姓很放心地將自己的錢交由其管理和使用，建設(shè)一個(gè)質(zhì)量合格的熱源?能否按照一個(gè)正規(guī)的企業(yè)去管理、經(jīng)營(yíng)和發(fā)展，保障老百姓長(zhǎng)期穩(wěn)定地采暖?能否在社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益有沖突時(shí)將老百姓的利益放在第一位，不發(fā)生棄供、買賣熱源的現(xiàn)象?能否將收取的采暖費(fèi)和提取的折舊費(fèi)用于保障老百姓正常采暖和擴(kuò)大再生產(chǎn)，保障供熱設(shè)施長(zhǎng)期安全運(yùn)行?面對(duì)銀川市300余家供熱單位的實(shí)際，我們的回答是“否”。這就說(shuō)明：供熱增容費(fèi)收取的政策性規(guī)定是不符合供熱行業(yè)發(fā)展規(guī)律的，我們要改到這一政策的實(shí)施要保證老百姓所交納的增容費(fèi)和采暖費(fèi)安全、有效地使用，保證供熱行業(yè)健康、安全、穩(wěn)定的發(fā)展，保障老百姓冬季采暖的權(quán)益不受侵害。

　　2010年前《銀川市城市供熱條例》未明確供熱折舊費(fèi)和維修費(fèi)的使用范圍、繳存方式及法律責(zé)任。銀川市現(xiàn)有大部分熱源是通過(guò)供熱單位收取增容費(fèi)建設(shè)、運(yùn)行管理的，在我們的熱價(jià)中又包含了折舊費(fèi)，由于設(shè)施投資主體是老百姓，政府作為老百姓的“管家”，就應(yīng)該將采暖費(fèi)中的折舊費(fèi)專項(xiàng)收取和管理，保障供熱設(shè)施的更新?lián)Q代，從而保障居民的正常采暖，但實(shí)際工作中，此項(xiàng)費(fèi)用由供熱單位直接納入成本核算，大部分企業(yè)的賬上根本就沒有現(xiàn)金，供熱設(shè)施到了更新?lián)Q代的時(shí)候，供熱單位就將老百姓推向了政府，而其一負(fù)任何責(zé)任。采暖費(fèi)中包含了維修費(fèi)，管理不善的供熱單位將其作為利潤(rùn)進(jìn)行了分配，而不對(duì)管網(wǎng)進(jìn)行維修改造，老百姓的供熱質(zhì)量日趨下降，投訴上訪日益增加，這不僅影響了政府在公眾心中的形象，而且為供熱行業(yè)的健康發(fā)展埋下了隱患。

　　供熱行業(yè)難以實(shí)行準(zhǔn)入和退出機(jī)制。由于現(xiàn)有的供熱單位大部分是在市住房保障局接管行業(yè)管理工作之前成立的，供熱運(yùn)行管理已既成事實(shí)，為了保障居民正常采暖，規(guī)范供熱單位經(jīng)營(yíng)行為，銀川市住房保障局均按照《銀川市供熱企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》的要求，向其頒發(fā)《供熱資質(zhì)證》，但就供熱企業(yè)是否具備供熱經(jīng)營(yíng)的條件，已不是行業(yè)主管部門審核的主要工作，其原因是現(xiàn)在已有相當(dāng)一部分供熱單位面臨著供熱設(shè)施的二次投入，這些單位均想將供熱拋向政府、拋向社會(huì)，在這種情況下，供熱行業(yè)主管部門根本無(wú)法去審核一個(gè)供熱單位是否具有供熱資質(zhì)，在很大程度上，還要做供熱單位的工作，甚至給予其資金補(bǔ)貼，“請(qǐng)求”其向居民供暖。歷史遺留的問(wèn)題無(wú)法讓供熱行業(yè)主管部門去通過(guò)更嚴(yán)一級(jí)的審核來(lái)挑選供熱單位，難以建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度解決當(dāng)前存在的供熱問(wèn)題。同時(shí)政府對(duì)供熱單位的退出也顯得束手無(wú)策，其主要原因是退出供熱行業(yè)的單位已無(wú)財(cái)力、人力經(jīng)營(yíng)鍋爐房，就是《銀川市城市供熱條例》對(duì)此行為進(jìn)行處罰，但居民的供熱問(wèn)題仍得不到解決。這些問(wèn)題已從2000年就開始顯現(xiàn)，并在今后的一個(gè)時(shí)間段呈擴(kuò)大的趨勢(shì)。究其原因，則是制度的建設(shè)不合理、不完善。

　　供熱行業(yè)主管部門使用供熱保障統(tǒng)籌金難度大，不能及時(shí)有效解決處理供熱問(wèn)題。2005年，銀川市政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)《銀川市供熱保障統(tǒng)籌金管理辦法》，此項(xiàng)資金主要用于解決處理供熱行業(yè)應(yīng)急事件、供熱行業(yè)新技術(shù)新材料的應(yīng)用等，但在實(shí)際操作中，市住房保障局需一級(jí)一級(jí)申請(qǐng)此項(xiàng)資金的使用，從而延誤供熱問(wèn)題的處理時(shí)間，造成居民的大量上訪。新技術(shù)新材料不能在供熱行業(yè)發(fā)揮其作用，試點(diǎn)項(xiàng)目起動(dòng)難度大，整個(gè)供熱行業(yè)處在技術(shù)落后、觀念陳舊的狀態(tài)下。

　　行業(yè)管理層面存在的問(wèn)題。行業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。銀川市物業(yè)管理辦公室屬于科級(jí)自收自支的事業(yè)單位，隸屬于銀川市住房保障局，承擔(dān)著銀川市供熱、物業(yè)行業(yè)的監(jiān)督指導(dǎo)協(xié)調(diào)工作，而供熱行業(yè)的監(jiān)督協(xié)調(diào)管理工作就落在了供熱管理科，一個(gè)無(wú)級(jí)別的單位內(nèi)部科室，要協(xié)調(diào)全市不同層面、不同級(jí)別單位的供熱問(wèn)題，可以想象到其執(zhí)行力和決策力的低下，這樣一個(gè)弱小的科室怎樣能承擔(dān)起行業(yè)發(fā)展的重?fù)?dān)。對(duì)于供熱行業(yè)管理部門，要其發(fā)揮行業(yè)職責(zé)，也要給其創(chuàng)造一個(gè)合適的平臺(tái)，否則，一個(gè)弱小的群體是無(wú)法解決處理復(fù)雜多變的供熱問(wèn)題的。行業(yè)監(jiān)管人員少，不適應(yīng)供熱行業(yè)發(fā)展的需求。銀川市物業(yè)管理辦公室現(xiàn)有人員33名，10名從事供熱管理，供熱專業(yè)人員2名。從管理人員數(shù)量來(lái)看，應(yīng)該說(shuō)對(duì)于從事全市4000余萬(wàn)平方米區(qū)域內(nèi)供熱監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作的人員數(shù)量是較少的，個(gè)體的工作量是繁重的。由于行業(yè)監(jiān)管人員少，從而造成了工作重心的轉(zhuǎn)移，應(yīng)注重宏觀政策的研究制定，而由于供熱問(wèn)題的層出不窮，不得不全力應(yīng)對(duì)供熱單位和熱用戶冬季所面臨的每一個(gè)具體問(wèn)題。應(yīng)注重對(duì)供熱行業(yè)實(shí)際情況的調(diào)查研究分析，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)，而不得不下到供熱單位內(nèi)部，監(jiān)督供熱單位的維修管理工作，解決遺留問(wèn)題。行業(yè)管理人員被供熱單位和熱用戶包圍著，處理每一個(gè)細(xì)小、具體的事務(wù)，而沒有跳出包圍，站在高處，看一看供熱行業(yè)應(yīng)走向哪條路，看一看在行走的每一個(gè)供熱單位所存在的問(wèn)題及發(fā)展趨勢(shì)，及時(shí)調(diào)整行業(yè)行進(jìn)的方向和速度，引導(dǎo)供熱行業(yè)穩(wěn)步前行。

　　行業(yè)監(jiān)管缺位。供熱行業(yè)管理部門對(duì)進(jìn)入供熱行業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)能力、信義度等各方面因素應(yīng)進(jìn)行核實(shí)，具備條件的方可進(jìn)行供熱行業(yè)從事供熱經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但實(shí)際上并未如此。由于《銀川市城市供熱條例》及相關(guān)政策并未規(guī)定供熱行業(yè)主管部門對(duì)供熱單位收取的增容費(fèi)和管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)、采暖費(fèi)進(jìn)行監(jiān)管，從而造成收取老百姓增容費(fèi)和采暖費(fèi)的供熱單位的在無(wú)行業(yè)主管部門監(jiān)督、管理的情況下，可自由使用供熱增容費(fèi)、管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)等費(fèi)用。供熱行業(yè)主管部門在不對(duì)供熱企業(yè)做任何一方面的調(diào)查，供熱企業(yè)就根據(jù)政策性收費(fèi)將老百姓的錢納入自有資金，這筆費(fèi)用如何使用，使用的范圍和對(duì)象是否合理，熱源能否在老百姓房屋使用期內(nèi)保障其正常采暖，無(wú)人調(diào)查、監(jiān)管和問(wèn)津。由于監(jiān)管缺位，法治不健全，熱源建設(shè)質(zhì)量差、增容費(fèi)挪用、供熱企業(yè)棄管等現(xiàn)象屢見不鮮，老百姓冬季采暖的權(quán)益受到威脅。現(xiàn)有的供熱單位在拼設(shè)備，一旦供熱設(shè)施需要再投資進(jìn)行更新?lián)Q代時(shí)，他們便溜之大吉，將這一包袱扔經(jīng)政府。我們來(lái)算一筆賬，銀川市現(xiàn)有供熱面積4000萬(wàn)平方米，如果其中三分之一的面積也就是1300萬(wàn)平方米的區(qū)域面臨供熱單位棄供，則需要政府重新投入資金，更新鍋爐房設(shè)施設(shè)備，供熱管網(wǎng)需要維修改造，按每平方米40元投資計(jì)算，則需要5.2億元人民幣,對(duì)于政府來(lái)講,這是一筆不小的數(shù)目,對(duì)于老百姓來(lái)講,就是這1300萬(wàn)中的10%-130萬(wàn)平方米的區(qū)域出現(xiàn)供熱單位棄供,社會(huì)的穩(wěn)定將會(huì)受到嚴(yán)重影響,我們的政府又如何應(yīng)對(duì)更大區(qū)域或者在今后較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)所要出現(xiàn)的棄管棄供問(wèn)題。對(duì)供熱增容費(fèi)政策性規(guī)定的不當(dāng)、對(duì)采暖費(fèi)中折舊費(fèi)監(jiān)管的缺位如不能及時(shí)調(diào)整，銀川市供熱行業(yè)所面臨的及今后所要發(fā)生的問(wèn)題，是任何人都難以解決的。

　　行業(yè)管理手段落后，不適應(yīng)信息時(shí)代的發(fā)展需要。供熱行業(yè)管理部門受管理經(jīng)費(fèi)的限制，每年對(duì)供熱行業(yè)的信息收集，僅是停留在較為粗放的人工收集方式上，這種方式不但不能得到最新數(shù)據(jù)，對(duì)行業(yè)存在的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)的分析、總結(jié)，準(zhǔn)確判斷行業(yè)發(fā)展方向，而且會(huì)延誤問(wèn)題的處理時(shí)間。這是一個(gè)信息時(shí)代，我們需要通過(guò)對(duì)大量信息的收集、匯總、分析，研究制定供熱行業(yè)發(fā)展政策，如果在信息收集的第一步，就出現(xiàn)問(wèn)題，那么，我們就很難摸清行業(yè)存在的問(wèn)題，把握行業(yè)發(fā)展方向。

　　供熱主體存在的問(wèn)題。供熱單位數(shù)量過(guò)多，專業(yè)供熱公司少，大部分供熱單位為單位后勤保障部門，其管理水平低，供熱質(zhì)量逐年下降，投訴量逐年增加，政府解決供熱問(wèn)題的負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，供熱行業(yè)的管理工作將會(huì)難上加難，供熱問(wèn)題解決能力的下降將會(huì)直接沖擊社會(huì)的穩(wěn)定，城市供熱總體風(fēng)險(xiǎn)加大。

　　鍋爐房數(shù)量多，平均每座鍋爐房供熱面積約為7萬(wàn)平方米，供熱面積過(guò)少。這些問(wèn)題的存在，一是造成了行業(yè)管理難度較大，二是小鍋爐除塵效率較低，CO2和煙塵排放量大，造成了環(huán)境污染嚴(yán)重，三是由于鍋爐房分布密集，噪音擾民較為嚴(yán)重，四是能源利用效率較低，大部分鍋爐房為粗放性管理，鍋爐房無(wú)節(jié)能措施，煤、水、電能耗高。

　　銀川市的供熱方式仍然是以燃煤鍋爐房為主，供熱面積所占比例達(dá)到了88%，而天然氣鍋爐房供熱面積僅占全市總供熱面積的12%，這一燃料結(jié)構(gòu)模式將會(huì)更進(jìn)一步加劇城市環(huán)境的惡化，空氣中CO2、SO2排放量不斷增加，如不采取切實(shí)可行的措施減少燃煤鍋爐房的數(shù)量及對(duì)現(xiàn)有鍋爐房進(jìn)行技術(shù)節(jié)能改造，改善環(huán)境的任務(wù)將會(huì)更加艱巨。

　　從全市供熱管道建設(shè)年代來(lái)看，48%的供熱管道已使用了10年以上，其中使用20年以上的管道長(zhǎng)度約24公里，這些管道老化程度較為嚴(yán)重，影響了居民冬季供暖質(zhì)量，急需更新?lián)Q代。供熱管道更新改造需要大量資金，但大部分供熱單位無(wú)處籌措大筆資金，尤其在拆除小鍋爐、進(jìn)行熱源整合的大背景下，因前景不明朗，原本自有資金缺乏的小鍋爐經(jīng)營(yíng)者更不愿意付出過(guò)多的投入來(lái)改造管網(wǎng)，而資金的缺乏，又使更新改造工作舉步維艱。

　　節(jié)能建筑的比例仍然較低，盡管國(guó)家強(qiáng)制性推行節(jié)能50%的建筑標(biāo)準(zhǔn)，但部分建筑將這一標(biāo)準(zhǔn)僅在設(shè)計(jì)中體現(xiàn)，而施工中仍按照節(jié)能30%的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，這一現(xiàn)象的存在給居民采暖帶來(lái)了很大的隱患，由于散熱器是按照節(jié)能住宅設(shè)計(jì)和安裝的，在節(jié)能30%的房屋內(nèi)散熱器片數(shù)不足，從而造成居民室內(nèi)溫度不達(dá)標(biāo)，如麗景康居、康居AC區(qū)。

　　供熱專業(yè)技術(shù)人員缺乏，供熱行業(yè)的現(xiàn)狀無(wú)法有效吸引高素質(zhì)的專業(yè)人才，銀川市暖通專業(yè)的畢業(yè)生原本較少，這些人畢業(yè)后大部分選擇到了設(shè)計(jì)單位和房地產(chǎn)開發(fā)單位，供熱企業(yè)普遍感到人才難求。目前，在大部分大中型的供熱企業(yè)中，充其量只有1名理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均過(guò)硬的技術(shù)人員，甚至有的中型以上的企業(yè)連一名這樣的人員都沒有。供熱企業(yè)管理水平和服務(wù)質(zhì)量有待提高，由于供熱單位人員構(gòu)成的不科學(xué)，人員素質(zhì)低下，從而造成企業(yè)內(nèi)部管理水平低，對(duì)外服務(wù)質(zhì)量差，居民投訴較高。屬于國(guó)有企業(yè)的供熱單位在改制過(guò)程中，未充分考慮改制后居民的供熱問(wèn)題，將鍋爐房作為不良資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，供熱資產(chǎn)流失，原有區(qū)域老百姓冬季供暖工作仍給政府，這樣不但使得政府很被動(dòng)，而且也造成了居民不能正常供暖。越來(lái)越多的供熱單位因供熱成本高，供熱設(shè)施面臨更新?lián)Q代的時(shí)候，棄管棄供現(xiàn)象已呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)。部分區(qū)域供熱管道老化嚴(yán)重，供熱質(zhì)量逐年下降，供熱單位無(wú)資金維修供熱設(shè)施，采暖期面臨停暖的區(qū)域正在逐年增加，社會(huì)穩(wěn)定面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)。在這風(fēng)平浪靜的背后隱藏著較深的供熱矛盾。

　　上述問(wèn)題的存在，造成每年的10月至次年的3月底，供熱工作就成了社會(huì)和媒體關(guān)注的焦點(diǎn)，人們對(duì)供熱工作有著憂患意識(shí)，行業(yè)監(jiān)管工作不到位，停暖、供熱質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、維修不及時(shí)、服務(wù)質(zhì)量差等等問(wèn)題威脅到了一部分人群的冬季正常生活和工作，正是供熱行業(yè)這些危機(jī)的存在，刺激人們的好奇心理，供熱常常成為人們談?wù)摰臒衢T話題和媒體跟蹤報(bào)道的主要內(nèi)容。

　　3. 推動(dòng)銀川市供熱事業(yè)發(fā)展的幾點(diǎn)思考

　　集中供熱是一項(xiàng)公用事業(yè)，具有一定的公益性(不管是窮人還是富人政府都必須為其提供此項(xiàng)服務(wù))、基礎(chǔ)性(老百姓冬季生活和工作的必須品)、先導(dǎo)性(供熱設(shè)施在用戶入住前就已建成)和自然壟斷性(熱用戶無(wú)權(quán)選擇供熱單位)，熱用戶選擇不了，政府隨意變更不了，這些因素告訴我們：這是一個(gè)特殊的、重要的行業(yè)，政府需要對(duì)這個(gè)行業(yè)實(shí)行高度的監(jiān)管。

　　供熱行業(yè)能否穩(wěn)定發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中起著舉足輕重的作用，這不僅是因?yàn)楣�熱的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和自然壟斷性，而更重要的是他的必須性和公益性。不論社會(huì)怎樣發(fā)展，供熱就像人們的衣食住行一樣，缺一不可，政府不僅要保障有錢人的采暖，也要保障困難人群的采暖;不僅要保障老百姓現(xiàn)在的采暖，也要保障今后幾十年的采暖;不僅要看到當(dāng)前這個(gè)行業(yè)所面臨的問(wèn)題，也要預(yù)測(cè)到今后所要出現(xiàn)的問(wèn)題;不僅要有解決當(dāng)前存在問(wèn)題的能力，也要有預(yù)防、控制和處理潛在危機(jī)的能力。如果政府不能有效地解決處理當(dāng)前存在的問(wèn)題，規(guī)避潛在危機(jī)，公眾不僅對(duì)供熱企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)的整體印象和評(píng)價(jià)有所下降，同時(shí)政府也會(huì)失去公眾的信任和支持，從而次生其他危機(jī)。

　　加強(qiáng)法制建設(shè)，完善政策法規(guī)，為供熱行業(yè)的健康發(fā)展提供法律保障。按照已修改完善《銀川市城市供熱條例》，加強(qiáng)對(duì)供熱增容費(fèi)、折舊費(fèi)的監(jiān)管，明確采暖費(fèi)的收取、使用、管理的對(duì)象、范圍、程序以及相應(yīng)的法律責(zé)任。調(diào)整現(xiàn)行的供熱增容費(fèi)政策，改變?cè)鋈葙M(fèi)收取的主體，將原由供熱單位收取改為由供熱行業(yè)主管部門統(tǒng)一收取，通過(guò)招投標(biāo)的形式建設(shè)熱源、選擇供熱經(jīng)營(yíng)單位;對(duì)供熱單位收取的增容費(fèi)按單位建賬立戶，由供熱行業(yè)主管部門進(jìn)行監(jiān)管，每一筆供熱增容費(fèi)的收到和使用必須由供熱行業(yè)主管部門認(rèn)可;通過(guò)上述任何一種方式，都會(huì)最大限度地保障供熱增容費(fèi)的專款專用和居民安全穩(wěn)定長(zhǎng)期的供熱，減少供熱危機(jī)事件的發(fā)生。修改《銀川市供熱保障統(tǒng)籌金管理辦法》，完善資金收繳、使用、管理的程序和范圍，最大限度地發(fā)揮此項(xiàng)資金優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)供熱行業(yè)的健康發(fā)展。深入調(diào)查研究供熱行業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制的建設(shè)，加快供熱特許經(jīng)營(yíng)步伐，提高供熱行業(yè)的安全性和穩(wěn)定性。

　　健全供熱行業(yè)管理組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，為推動(dòng)供熱行業(yè)的持續(xù)發(fā)展提供組織保障。成立“銀川市供熱管理辦公室”，建立一個(gè)有效的完善的組織機(jī)構(gòu)，保障供熱規(guī)劃、行業(yè)政策及各項(xiàng)管理工作落到實(shí)處，為供熱行業(yè)的發(fā)展提供有利的組織保障。提高行業(yè)管理人員的素質(zhì)，供熱行業(yè)管理人員的素質(zhì)與領(lǐng)導(dǎo)水平直接影響著行業(yè)發(fā)展的方向，面對(duì)存在的問(wèn)題及潛在的危機(jī)，只有行業(yè)管理領(lǐng)導(dǎo)和工作人員認(rèn)識(shí)到，并具有有效解決問(wèn)題和預(yù)測(cè)危機(jī)的能力，才能化解危機(jī)，解決問(wèn)題，正確決策，引導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展。加強(qiáng)對(duì)供熱行業(yè)的監(jiān)管工作，供熱行業(yè)主管部門通過(guò)對(duì)供熱主體進(jìn)入與退出的監(jiān)管、運(yùn)行安全的監(jiān)管、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管、價(jià)格與收費(fèi)的監(jiān)管等，維護(hù)人民群眾的利益。在監(jiān)管過(guò)程中尤其是要加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)，完善監(jiān)管手段，強(qiáng)化工作人員培訓(xùn)，不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和監(jiān)管水平。對(duì)監(jiān)管人員行政不作為或者瀆職失職的，要給予紀(jì)律處分，情節(jié)嚴(yán)重的，要依法追究責(zé)任。加強(qiáng)對(duì)供熱單位共用管網(wǎng)專用維修費(fèi)和設(shè)備折舊費(fèi)的監(jiān)管和使用，各單位在指定的銀行設(shè)立管網(wǎng)維修和折舊費(fèi)專戶，每年對(duì)其進(jìn)行審核，保障供熱設(shè)施設(shè)備得到及時(shí)更新改造。加強(qiáng)行業(yè)管理的信息建設(shè)。作為行業(yè)管理部門，應(yīng)有對(duì)整個(gè)行業(yè)準(zhǔn)確、及時(shí)和新鮮的信息資料，建立高度靈敏、準(zhǔn)確的信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，隨時(shí)搜集供熱單位、熱用戶等各方面的信息，及時(shí)加以分析和處理，準(zhǔn)確了解和掌握行業(yè)動(dòng)態(tài)，制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供可靠依據(jù)。

　　規(guī)范供熱主體行為，建立、實(shí)行準(zhǔn)入和退出機(jī)制，推動(dòng)供熱行業(yè)安全穩(wěn)定的發(fā)展。在統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出、統(tǒng)一價(jià)格監(jiān)管的前提下，通過(guò)政府招標(biāo)，供熱企業(yè)競(jìng)標(biāo)，政府授權(quán)的方式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)供熱企業(yè)通過(guò)公開競(jìng)標(biāo)與政府簽訂合同，參與熱源廠、供熱管網(wǎng)的投資、建設(shè)、改造或經(jīng)營(yíng)管理，取得規(guī)定范圍和規(guī)定時(shí)限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。扶持優(yōu)秀企業(yè)，淘汰落后單位，建立良性的準(zhǔn)入、退出機(jī)制，提高行業(yè)服務(wù)水平，維持行業(yè)生命力，加快供熱資源整合，供熱資源的整合可以是企業(yè)之間合并重組，也可以是熱源之間的整合，通過(guò)整合，可以大大提高社會(huì)資源的有效配置和利用，提高行業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，改善行業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，吸引高素質(zhì)人才，提升行業(yè)整體素質(zhì)。制定供熱行業(yè)服務(wù)規(guī)范，強(qiáng)化供熱企業(yè)服務(wù)意識(shí)，引導(dǎo)供熱企業(yè)完善服務(wù)承諾、用戶報(bào)修、入戶測(cè)溫、掛牌服務(wù)等制度，增加服務(wù)透明度，提高服務(wù)水平。嚴(yán)格熱源建設(shè)審批，不再批準(zhǔn)建設(shè)供熱面積在100萬(wàn)平方米以下燃煤鍋爐房，在居民區(qū)內(nèi)的燃煤鍋爐房一律不得擴(kuò)建。對(duì)西夏區(qū)62座分散燃煤鍋爐房和金鳳區(qū)滿城街以西區(qū)域的分散燃煤鍋爐房分3年拆除，并入西夏熱電廠供熱管網(wǎng)，具體實(shí)施工作由政府下達(dá)指令，西夏熱電廠負(fù)責(zé)實(shí)施。加快東部熱電廠的建設(shè)速度，解決興慶區(qū)新建建筑、科技園區(qū)、德勝工業(yè)園區(qū)的供熱問(wèn)題，拆除和減少燃煤小鍋爐的使用和建設(shè)。對(duì)興慶區(qū)燃煤鍋爐房有步驟地實(shí)施既有建筑節(jié)能改造和“煤改氣”工程，在實(shí)施供熱單位整合的過(guò)程中出臺(tái)相應(yīng)政策，具備二級(jí)以上供熱資質(zhì)的單位在接入新建建筑時(shí)按一定接入面積的比例對(duì)興慶區(qū)燃煤鍋爐房實(shí)施“煤改氣”。加強(qiáng)對(duì)賀蘭縣熱源建設(shè)和整合的管理工作，指導(dǎo)該區(qū)域?qū)嵤?ldquo;拆小并大”的熱源整合工作。制定燃煤小鍋爐拆除和“煤改氣”5年規(guī)劃，研究制定有利于該項(xiàng)工作開展的相關(guān)政策，提高銀川市集中供熱普及率及環(huán)境效益。引導(dǎo)供熱企業(yè)對(duì)燃煤鍋爐房實(shí)施節(jié)能改造，降低燃煤鍋爐房燃料消耗，改善大氣環(huán)境質(zhì)量。充分發(fā)揮供熱保障統(tǒng)籌金的作用，向管網(wǎng)改造的單位提供貸款擔(dān)保或低息貸款，保證供熱設(shè)施得到及時(shí)有效的維修、更新和改造，保障居民的供熱質(zhì)量。

　　4.結(jié)論

　　通過(guò)以上分析，我們認(rèn)為，我們不僅要清楚地認(rèn)識(shí)到供熱行業(yè)現(xiàn)已存在的政策法規(guī)不健全、組織機(jī)構(gòu)不合理、機(jī)制不完善等種種問(wèn)題，而且要明白這種問(wèn)題已存在的時(shí)間、規(guī)模、態(tài)勢(shì)和影響深度。這就要求我們不僅要加強(qiáng)法制建設(shè)，完善組織機(jī)構(gòu)，制定科學(xué)合理的行業(yè)管理機(jī)制，而且要有預(yù)測(cè)、控制和處理供熱危機(jī)的能力和實(shí)力。我們需要從政策制定、行業(yè)管理、規(guī)范供熱主體行為三方來(lái)進(jìn)行深入的分析、研究，制定切實(shí)可行的政策措施來(lái)保障供熱事業(yè)的健康發(fā)展。這是一個(gè)需要長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的行業(yè)，政府的責(zé)任就是保障其健康、穩(wěn)定、科學(xué)發(fā)展，有效保障老百姓冬季按時(shí)采暖、穩(wěn)定采暖、舒適采暖。我們只有建立完善的制度，通過(guò)制度加強(qiáng)對(duì)供熱單位的管理，才能保障老百姓冬季正常采暖的權(quán)益不受侵犯。