國有企業(yè)投資監(jiān)管制度是國有企業(yè)有序發(fā)展的重要保障，國有企業(yè)由于其性質(zhì)的特殊性，如果不能有效監(jiān)管，會造成國有資產(chǎn)的流失，本文以深圳為例，探討了深圳國有企業(yè)監(jiān)管制度的建立與演變過程。

　　《國有資產(chǎn)管理》經(jīng)濟管理雜志，是目前國內(nèi)唯一一份全面反映我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作的國家級刊物，由國務(wù)院國資委進行業(yè)務(wù)指導。雜志旨在宣傳國家關(guān)于國有資產(chǎn)管理方面的方針政策和法規(guī)制度，研究國資管理的理論與實際問題，展現(xiàn)全國各地國資改革動向，探討經(jīng)營性及非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的有效途徑，交流國有企業(yè)改革改組的經(jīng)驗，為決策層、管理層、實務(wù)界架起一座溝通的平臺。榮獲中文核心期刊(2004)、中文核心期刊(2000)。

　　深圳國有企業(yè)投資監(jiān)管制度自上世紀90年代以來大致經(jīng)歷了集中監(jiān)管、部分投資權(quán)限下放、明晰國有企業(yè)投資決策權(quán)責三個階段，呈現(xiàn)出決策權(quán)限下移、市場化決策、確定投資監(jiān)管的權(quán)責邊界的變化特點。樣本數(shù)據(jù)表明，“集中監(jiān)管”不利于國有企業(yè)投資;部分權(quán)限下放后，投資規(guī)模和投資效益明顯增加;明晰國有企業(yè)投資決策權(quán)責，投資規(guī)模和投資效益進一步增加。由此說明：投資監(jiān)管制度演變導致的交易成本下降是促進國有企業(yè)提高投資效益的基礎(chǔ)，針對不同功能國有經(jīng)濟的投資監(jiān)管制度的調(diào)整和完善是深圳經(jīng)濟特區(qū)國有企業(yè)投資監(jiān)管制度的改革方向。

　　國有企業(yè)投資監(jiān)管制度是國有資產(chǎn)監(jiān)管部門對國有企業(yè)投資行為的一種監(jiān)督管理制度。不監(jiān)管企業(yè)投資行為，容易形成盲目投資、利益輸送等國有資產(chǎn)流失行為;而過度監(jiān)管，又會阻礙國有企業(yè)投資的積極性和效率。因此，國有資產(chǎn)管理制度對國有企業(yè)的投資具有重要影響。通過回顧梳理深圳市國有企業(yè)投資管理制度的改變過程，可以看到不同階段的監(jiān)管制度具有不同的監(jiān)管特點，其對深圳國有企業(yè)投資的規(guī)模和效益影響也是不同的。

　　一、深圳國有企業(yè)投資監(jiān)管制度演變

　　(一)集中監(jiān)管階段(1994-2005年)

　　1992年深圳市政府成立了國有資產(chǎn)管理委員會，1993年成立了市屬企業(yè)國有資產(chǎn)管理辦公室，作為市國資委的常設(shè)辦事機構(gòu)。在國有資產(chǎn)的監(jiān)管體系上，初步形成了“國有資產(chǎn)管理委員會(國資辦)—國有資產(chǎn)經(jīng)營公司—企業(yè)”三個層次的國有資產(chǎn)管理體制，而國有企業(yè)投資的權(quán)限主要由市級國有資產(chǎn)經(jīng)營公司行使，此期，由于未確定國有資產(chǎn)的整體架構(gòu)，僅出臺了《關(guān)于加強企業(yè)投資與財務(wù)的內(nèi)部審議及監(jiān)督的意見(試行)》(深企改辦[1994]22號文)，對國有企業(yè)的投資決策、審核、監(jiān)管等尚處于探索階段。直到2004年，深圳市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會才正式成立。2005年深圳市國資委印發(fā)了《深圳市屬國有企業(yè)投資管理暫行規(guī)定》(2005年版)，明確了國資委履行投資監(jiān)管職責，初步建立了決策和風險防范機制。

　　(二)部分投資權(quán)限下放至市屬國企階段(2006-2011年)

　　2006年深圳市國資委修訂印發(fā)了《深圳市屬國有企業(yè)投資管理暫行規(guī)定》，其主要特點是投資決策行為部分下放到市屬國企，并且對監(jiān)管范圍、投資決策過程、責任劃分等進行了首次規(guī)定。具體表現(xiàn)在：一是對投資監(jiān)管不再區(qū)分地域(市內(nèi)市外)，而是側(cè)重對投資行為本身的監(jiān)管;二是重新界定投資管理規(guī)定的適用范圍，即根據(jù)出資人的職權(quán)，將1995年對外投資監(jiān)管規(guī)定中的一、二、三級企業(yè)調(diào)整為國有獨資企業(yè)、國有獨資公司和國有控股企業(yè);三是設(shè)置投資管理的原則，明確提出不得從事非主業(yè)投資;四是2006年將審批制改為核準制和備案制兩種事項，部分項目決策權(quán)限下放到企業(yè)，要求直管企業(yè)內(nèi)部建立科學、民主和規(guī)范的投資決策程序，并需報市國資委備案并嚴格執(zhí)行;五是在可行性研究論證的過程中引入了中介機構(gòu)，并對中介機構(gòu)的資質(zhì)提出了明確要求;六是對企業(yè)投資項目區(qū)別不同的產(chǎn)業(yè)和規(guī)模實行分類，分級審批管理，同時明確報市國資委審批的項目，首先向市國資委申請立項等;七是首次提出投資后評價制度，明確規(guī)定了投資后評價的內(nèi)容和要求;八是在投資項目核準中提出了項目投資回報率不低于同期市場平均水平，增加了經(jīng)濟考量。

　　(三)國有企業(yè)投資決策權(quán)責進一步細化階段(2012至今)

　　隨著深圳市國資委監(jiān)管的市屬國企中上市公司數(shù)量的增加，董事會試點建設(shè)、外部董事等制度推行，為了進一步提升投資監(jiān)管的需求和滿足直管企業(yè)異地投資需求，2012-2013年，深圳市國資委印發(fā)了《深圳市屬國有企業(yè)投資管理暫行規(guī)定》(深國資委[2012]28號)、《深圳市國資委關(guān)于印發(fā)深圳市屬國有企業(yè)投資項目后評價工作指引(試行)的通知》、《深圳市國資委印發(fā)關(guān)于加強市屬國有企業(yè)投資綜合監(jiān)管的指導意見的通知》。新版投資管理規(guī)定呈現(xiàn)出了4個特點：

　　一是在企業(yè)投資原則中增加了“投資規(guī)模應(yīng)當與企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、資產(chǎn)負債水平和實際籌資能力相適應(yīng)”和“項目預期收益原則上不低于行業(yè)同期平均水平”;同時，為體現(xiàn)規(guī)劃對投資活動的指引作用，專門增加企業(yè)投資活動應(yīng)“符合國家、地方發(fā)展規(guī)劃”以及“符合直管企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”，從而強調(diào)投資的戰(zhàn)略導向和主業(yè)導向。

　　二是關(guān)于管理權(quán)限和管理程序，將企業(yè)投資項目管理類型分為股東(大)會決策事項、董事會決策事項，在管理權(quán)限上明確列示應(yīng)上股東會審議決策的事項;明確項目報送和審核時間節(jié)點，并與股東會、董事會會議要求相適應(yīng)。

　　三是在構(gòu)建投資監(jiān)管責任體系上，從市國資委對直管企業(yè)和直管企業(yè)對所屬企業(yè)兩種關(guān)系上區(qū)分，加強投資活動從戰(zhàn)略、決策、實施到后評價的全國資產(chǎn)監(jiān)管，強化責任追究。

　　四是在促進投資后評價工作規(guī)范上，以綜合后評價和簡化后評價兩種方式，重點對投資完成項目開展后評價工作，更加強調(diào)投資后評價成果的運用，并將其作為評價企業(yè)董事會和考核企業(yè)領(lǐng)導人經(jīng)營業(yè)績的重要依據(jù)。

　　二、深圳國有企業(yè)投資監(jiān)管制度及其對國有企業(yè)投資的影響

　　下文以深圳國資控股22家上市公司為樣本，通過統(tǒng)計其投資規(guī)模和效益情況，分析國有企業(yè)投資監(jiān)管制度對國有企業(yè)投資的影響①。

　　(一)不同監(jiān)管階段深圳國有企業(yè)投資特點

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　　圖1、圖2顯示以固定資產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投資擴張率兩個指標反映深圳市國有控股上市公司的投資規(guī)模情況。從樣本數(shù)據(jù)來看，在部分投資權(quán)限下放至市屬國企階段(2006-2011)，其中2005、2006年《深圳市屬國有企業(yè)投資管理暫行規(guī)定》出臺后，2006、2007年深圳國有企業(yè)投資額和增長率明顯上升，固定資產(chǎn)擴張率約為16%，2008-2011年則保持緩慢的增長趨勢。2012-2013年，隨著深圳市國資委再次印發(fā)投資管理暫行規(guī)定、后評價工作和加強市屬國有企業(yè)投資綜合監(jiān)管的指導意見后，2013、2014年，深圳國有企業(yè)投資額和增長率出現(xiàn)再次明顯上升，表明監(jiān)管政策的出臺對市屬國有企業(yè)投資具有促進作用。

　　(二)不同監(jiān)管階段投資效果

　　圖3、圖4顯示以邊際凈資產(chǎn)增加額效益(年度凈利潤增加值/年度凈資產(chǎn)增加值)、邊際固定資產(chǎn)增加額效益(年度凈利潤增加值/年度固定資產(chǎn)增加值)兩個指標反映深圳市國有控股上市公司的投資效益情況。從樣本數(shù)據(jù)來看，2000-2014年，深圳市屬國資凈利潤每年均為正數(shù)，進一步從投資產(chǎn)生的效果來看，年度凈利潤增加值與凈資產(chǎn)增加值、固定資產(chǎn)增加值未出現(xiàn)明顯的趨勢性特點，表明投資行為對凈利潤的貢獻值在不斷變化。在部分投資權(quán)限下放至市屬國企階段(2006-2011)，特別是2005-2006年國有企業(yè)獲得投資權(quán)限后，2006年和2007邊際凈資產(chǎn)增加額效益、邊際固定資產(chǎn)增加額效益明顯上升，表明投資擴張的同時，投資效益也明顯增加。2010-2013年，雖然投資額在繼續(xù)增加，但是投資產(chǎn)生的凈利潤降低。2012-2013年，隨著深圳市國資委再次印發(fā)了投資管理暫行規(guī)定、后評價工作和加強市屬國有企業(yè)投資綜合監(jiān)管的指導意見后，2013年和2014年，邊際凈資產(chǎn)增加額效益、邊際固定資產(chǎn)增加額效益出現(xiàn)再次明顯上升，表明監(jiān)管政策的出臺對市屬國有企業(yè)投資效益的促進作用。

　　(三)深圳投資監(jiān)管制度對國有企業(yè)投資的影響

　　在投資監(jiān)管集中階段(1994-2005年)，深圳市國有企業(yè)投資決策權(quán)限集中在監(jiān)管部門，一方面監(jiān)管部門相對缺乏對市場的分析判斷，市場信息的不對稱增加了投資行為獲取信息的交易成本;另一方面，企業(yè)的投資決策需監(jiān)管部門審批，增加了決策時間，導致投資決策交易成本增加。可是，投資監(jiān)管集中明顯增加了投資決策的交易成本，不利于國有資源的優(yōu)化配置。在部分投資權(quán)限下放至市屬國企階段(2006-2011年)，國資監(jiān)管建立了較完整的投資決策程序，包括基本原則、投資項目可行性研究論證、投資項目審批權(quán)限、投資項目立項核準、投資項目審批、投資項目實施的監(jiān)控管理等內(nèi)容，將投資的主要責任下放到企業(yè)，并且明確了企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)，從而明確了投資主體和監(jiān)管主體的責任邊界。責任邊界清晰有利于減少邊際交易成本，利于資源的優(yōu)化配置，從樣本數(shù)據(jù)表明，這種制度安排有利于提升國有企業(yè)的投資規(guī)模和效益。在國有企業(yè)投資決策權(quán)責進一步細化階段(2012至今)，深圳國資委對投資監(jiān)管制度進行了細化，在整體框架不變的情況下，進一步明確了國有企業(yè)的投資權(quán)限。例如：對于標的情況簡單或投資金額人民幣1000萬元以下的投資項目，可由企業(yè)自行編制可行性研究報告。這些制度的制定，解決了企業(yè)投資過程中對市場判斷的制約因素，細化和明確了企業(yè)的投資具體權(quán)限和職責，在其他條件不變的情況下，進一步減少了行政審批成本，利于企業(yè)根據(jù)市場變化做出科學判斷，監(jiān)管制度加強了后評價和考核制度，進一步確定了企業(yè)和國資委監(jiān)管的權(quán)責邊界，從樣本數(shù)據(jù)來看，這種制度的細化有利于提升國有企業(yè)的投資規(guī)模和效益。

　　三、新時期國有企業(yè)投資監(jiān)管的改進措施

　　由于國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)、特點以及它們在國民經(jīng)濟中的地位不同,分布在不同產(chǎn)業(yè)部門的國有企業(yè)的基本功能和作用及投資的目的和動機也有所不同。要有效地發(fā)揮國有企業(yè)的功能和作用,提高投資效益,必須對分布在不同產(chǎn)業(yè)部門的不同類型國企實行不同的投資監(jiān)管制定，以便提升不同類型國有企業(yè)的投資規(guī)模和效益。結(jié)合國有經(jīng)濟的不同功能，深圳市國企投資監(jiān)管的總體改革思路應(yīng)該是：立足國資國企基礎(chǔ)性、公共性和先導性功能定位，以市場化路徑為導向，進一步減少國企投資和國資監(jiān)管的交易成本，進一步細化權(quán)責邊界，通過投資引導市屬國企加大布局調(diào)整和資源整合力度。

　　一是要根據(jù)國有企業(yè)功能作用行業(yè)特征推進投資分類監(jiān)管。在全面梳理直管企業(yè)功能定位的基礎(chǔ)上，完善基礎(chǔ)類設(shè)施公用事業(yè)類國企和商業(yè)類國企投資分類監(jiān)管措施，賦予股權(quán)多元化、治理結(jié)構(gòu)完善、主業(yè)突出、經(jīng)營狀況較好的商業(yè)類國企更大的經(jīng)營決策權(quán)限，要將對國有資本運營公司和國有資本投資公司的投資監(jiān)管與其他國企區(qū)分開來，有效降低干預企業(yè)經(jīng)營決策的行為。

　　二是要建立投資監(jiān)管運營負面清單制度。在現(xiàn)有《深圳市屬國有企業(yè)投資管理暫行規(guī)定》、《股東事務(wù)分類指引》等制度的基礎(chǔ)上，明確投資監(jiān)管事項，規(guī)范監(jiān)管流程，明晰權(quán)責約束，增強投資監(jiān)管運營的針對性和有效性;配套制定市屬國企投資監(jiān)管運營負面清單，對未列入清單內(nèi)的事項，由企業(yè)按公司治理要求報不同層級決策。

　　三是要加強國企投資監(jiān)管的信息化力度，形成公開透明的信息化管理制度。

　　(1)在國資層面建立一體化信息系統(tǒng)平臺，實現(xiàn)與直管企業(yè)互聯(lián)互通，強化信息管控能力;

　　(2)將信息化工作融入投資項目決策、運營和監(jiān)管全過程，實現(xiàn)企業(yè)重大投資項目決策、經(jīng)營、管理等關(guān)鍵業(yè)務(wù)信息的集中展現(xiàn)和綜合查詢;

　　(3)建立投資決策支持系統(tǒng)和重大風險預警提示系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)重大項目運行數(shù)據(jù)的實時采集、智能化分析、專業(yè)化判斷，以及實時提示風險，提供決策參考，使國資投資監(jiān)管方式向動態(tài)監(jiān)管、智能監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。四是要進一步完善和建立企業(yè)經(jīng)營投資責任追究制度。增強企業(yè)負責人責任意識，明確投資項目決策者和實施者應(yīng)承擔的責任。對因重大決策失誤而造成的損失，要追究市國資委派出的產(chǎn)權(quán)代表責任，承擔責任的方式不僅包括經(jīng)濟處罰，而且要在職務(wù)變動方面作出相關(guān)規(guī)定，造成嚴重后果的要解聘，涉及犯罪的須移交司法部門處理，有效建立起國企投資的責任追究機制。